De acuerdo con datos de Banco Interamericano de Desarrollo (BID), América Latina debería invertir por año al menos un 7% del PIB en infraestructura, lo que implica una brecha respecto al 2% que se invierte como promedio actualmente. Lo anterior, junto a la necesidad de mejorar la calidad de los servicios públicos, ha llevado a los países a buscar esquemas de asocio con el sector privado para complementar esfuerzos en una relación de largo plazo que tiene como objetivo un ganar-ganar para las partes.
Sin embargo, lograrlo no es sencillo pues depende de alcanzar un delicado equilibrio de las partes. Tomando como ejemplo el sector carretero, repasemos rápidamente 10 elementos clave en la negociación de una APP-Concesión Vial.
Tener presente qué es una APP: Parece un tema simple pero es comun que stakeholders clave de un proyecto no tengan claro el alcance de la figura. Partamos del hecho que el Estado siempre ha contratado empresas para el desarrollo de obra pública (no es cierto aquella frase que dice “que lo haga el Estado”). Lo única diferencia es que en una APP el Estado encarga al privado de financiar-diseñar-construir-mantener-operar el proyecto. Esto manteniendo el Estado la propiedad del activo.
En una APP la carretera no es una garantía real para los acreedores. El activo es siempre propiedad del Estado por tal razón el activo no “responde” por la deuda ante los banco (no se puede hipotecar una carretera pública). Por esta razón, todo el esquema de financiamiento se basa en la capacidad de generación de flujo de efectivo, sea por cobro de peajes o bien pagos del Estado (peaje sombra o pago por disponibilidad).
Los acreedores son actores clave. Pensar que la negociación es solamente entre el Estado y el Concesionario es un error. En este tipo de proyecto el grueso de los recursos (~60%-80%) provienen de los acreedores (bancos, fondos, etc.). Entran en un rol pasivo pero estableciendo numerosas condiciones como razones de cobertura del servicio de la deuda respecto al flujo de caja generado, reservas de efectivo, limitaciones al reparto de dividendos, etc. En este contexto, si los acreedores consideran que el contrato no es adecuado o que alguna de las partes (Estado o Concesionario) no brinda la seriedad requerida, sencillamente no financiarán y el proyecto no será una realidad.
Incentivos y prioridades contrapuestas. El Gobierno buscará un proyecto grande, rápido pero que implique pocos impactos fiscales, tarifas bajas (o inexistentes) y el menor plazo posible. El concesionario tendrá como centro la maximización de su rendimiento y un repago “rápido”. Por su parte los acreedores buscarán seguridad, garantias y cobertura para asegurarse el repago del financiamiento, lo que puede generar impactos fiscales y reducción del rendimiento esperado por el concesionario. Este equilibrio es fundamental, sin él no hay proyecto.
Asignación de riesgos. Los riesgos deben asignarse a la parte que mejor pueda gestionarlos. Suena simple pero es mucho más complejo en la práctica. Ahora bien, debemos tener claro que una APP no es una privatización por lo que es inviable trasladar el 100% de los riesgos. Del mismo modo, el Estado debe tener cuidado en retener riesgos que acaban con al sentido de esta figura. Por ejemplo, al estar acostumbrados al modelo tradicional de contratación, algunos funcionarios se ven tentados intervenir en aprobación y ajustes de la totalidad del diseño del proyecto, lo que se traduce sencillamente en que el Estado asume responsabilidad (riesgo) en el diseño. Esta línea delgada es de cuidado, recordemos que en una APP se contratan resultados (outputs) y no cosas (inputs). La lógica es otra.
El rendimiento del concesionario no es comparable con el costo de la deuda del Gobierno. El decir que endeudarse es “más barato de una concesión” es un error técnico pues el rendimiento del concesionario se basa en su rol de accionista (no de acreedor) y considera que el rendimiento esperado por los riesgos asumidos. Lo que debe considerar el Estado es si el costo de los riesgos transferidos es menor al costo de ese financiamiento “más caro”.
¿Cómo reducir la tarifa? Si hablamos de carreteras de peaje, el Estado procurará que la tarifa sea “socialmente aceptable” (podríamos decir que es la disposición a pagar pero políticamente podríamos estar hablando de algo menor). Para esto se puede ir por una de estas opciones o combinación de las mismas: i) reducir el alcance del proyecto (al Estado no le gusta esto), ii) extender el plazo (al Concesionario o Acreedores podría no gustarle), iii) Aportar recursos del Estado para reducir aporte privado (al Estado no le gusta esto), iv) Reducir asignación de riesgos al concesionario y por ende su rendimiento esperado (podríamos terminar acabando con la esencia de una APP). Sin duda un tema delicado dado que la carretera es la infraestructura que siempre suponemos no debe cobrarse (pero sí lo hacemos con el plan celular, electricidad, aeropuertos, etc.).
Datos concretos y actualizados. Para llegar a un acuerdo satisfactorio debe contarse con estudios actualizados sobre demanda proyectada (TPDA), inversión requerida, costos de mantenimiento & operación, etc. Esto siempre es clave pero adquiere mayor relevancia en proyectos nuevos o con importantes componentes de ampliación. Y bueno, aunque esté de más decirlo, es importante recordar que el Estado requiere de contar con equipos humanos que permitan ejecutar la negociación con alto nivel técnico y ético.
Promover competencia. En proyectos que recién se licitarán es clave promover la concurrencia de varias empresas que compitan para brindar las mejores condiciones. Y en contratos ya existentes que se busca ampliar se debe procurar lo mismo, sea en la contratación de las fases constructivas por parte del concesionario o bien si lo amerita (al costo correspondiente) licitar nuevamente la concesión.
Transparencia. Y bueno, nada de lo anterior tendrá llevará al éxito del proyecto, si no se garantiza transparencia para las partes y sobre todo la ciudadanía.
Sin duda, el asocio entre el sector público y privado será fundamental en el cierre de ma brecha en infraestructura, pero debemos tener claro que los esto pasa por procesos de alta complejidad técnica que demandan seriedad y reglas claras para los involucrados.