En años recientes, la discusión en torno al desarrollo de obra pública en Costa Rica se ha enfocado particularmente en la pregunta "¿concesión o fideicomiso?". Sin duda un tema que en algunos casos genera pasiones pero que es necesario llevar al campo de la técnica y el análisis objetivo. Seguidamente 10 premisas esenciales para alinear el debate:
Premisa #1. En el desarrollo de infraestructura ningún modelo es mejor que otro per se y el debate de cuál es mejor sencillamente no lleva a ninguna parte. Se selecciona aquel esquema que se traduzca en el uso eficiente de los recursos públicos, sostenibilidad fiscal y en servicios de calidad. El modelo seleccionado es solamente un medio para lograr el objetivo de satisfacer las necesidades de los ciudadanos.
Premisa #2. En términos de financiamiento de obra solamente hay 2 caminos: a) financiamiento con cargo a las finanzas del Estado (deuda pública) o b) financiamiento con cargo a una empresa privada por medio de una Alianza Público Privada (APP).
Premisa #3. Aún cuando exista una tarifa sobre el usuario (ej. peaje), el proyecto podría ser considerado deuda pública. Esto ocurre cuando el Gobierno Central o una institución del Estado asume los riesgos, aporta la mayoría del capital de riesgo y/o controla las decisiones del proyecto. Recordemos que un elemento es el fondeo del proyecto y otra su financiamiento. En el caso de Costa Rica por ejemplo, la gestión de las carreteras de peaje en manos del Estado (Ruta 32, San José-San Ramón, Cartago) impacta directamente las finanzas públicas, mientras la Ruta 27 es financiamiento con cargo al concesionario.
Premisa #4. Cuando el financiamiento se hace con cargo a una empresa privada bajo esquema APP, participan 3 actores principales Estado, Empresa APP y Bancos. Cada uno de ellos con responsabilidades, capacidades y objetivos muy distintos.
Premisa #5. La Empresa APP aporta capital de riesgo (equity) y la experiencia y conocimiento de la industria (puertos, aeropuertos, carreteras, acueductos, etc.) tal y como en Costa Rica lo hace APM Terminals en Moín. Por su parte el Banco es un actor pasivo del proyecto que no toma decisiones en el día a día del proyecto ni asume los principales riesgos, tampoco realizará aportes adicionales ante eventos de riesgo (sobre-costos, atrasos, etc.) algo que sí le corresponde a la Empresa APP. El Banco no puede tomar el rol de empresa APP pues no es la naturaleza de su negocio y tendría un impacto significativo sobre la salud financiera del Banco. Hablamos de actores clave pero con giros de negocio muy diferentes.
Premisa #6. Típicamente la Empresa APP aporta entre un 20% y un 30% de la inversión inicial, mientras los bancos financian el resto. El aporte de la Empresa APP puede variar dependiendo del nivel de riesgo del proyecto e incluso asume la obligación de realizar aportes de recursos adicionales ante sobre-costos, atrasos, entre otros eventos. Todas estas obligaciones son parte del negocio y de las condiciones que le establecen los Bancos para prestarle recursos (ese 80%-70% de la inversión inicial).
Premisa #7: La cantidad de dinero que el Banco prestará a la Empresa APP dependerá de las características del plan de negocio del proyecto (¿se puede politizar la tarifa?, ¿se puede politizar la ejecución? ¿son creíbles los números proyectados?), del respeto a la seguridad jurídica del país y de la capacidad financiera y experiencia de la Empresa APP en gestionar proyectos similares (¿qué experiencia tiene en el sector? ¿tiene capacidad financiera para aportar recursos que requiera el proyecto?). De nuevo un Banco no es una Empresa APP ni le Empresa APP es un Banco.
Premisa #8. Dentro de una APP se desarrollan numerosos e importantes fideicomisos. Por ejemplo fideicomiso de garantía para la gestión del dinero que prestaron los Bancos, fideicomisos para la gestión de cánones que deba pagar la Empresa APP o fideicomisos para la emisión de títulos valores (bonos, acciones, etc.). Es decir el fideicomiso constituye un elemento central de las APP como lo es también en numerosos negocios a nivel mundial. Pero el fideicomiso es un instrumento, no es un sustituto del modelo de negocios, la gestión de riesgo y el rol que puede tomar una Empresa APP. El Banco, la Empresa APP y los Fideicomisos son complementos, pero NO sustitutos.
Premisa #9. Hemos visto casos muy interesantes como los desarrollados por el Instituto Costarricense de Electricidad (ICE) donde la institución pública cede a un fideicomiso arrendamientos o flujos de efectivo con los que posteriormente se emiten títulos valores y se desarrollan proyectos. En estos casos el inversionista no asume riesgos del proyecto, como lo haría una Empresa APP , sino que lo que le interesa es la capacidad de la institución de generar dichos arrendamientos o flujos. Asimismo, la toma de decisiones sigue en manos de la institución pública por medio de las instrucciones al fiduciario a cargo del Fideicomiso. Es decir el fiduciario no sustituye a la institución que crea el fideicomiso. De lo más valioso de estos casos es el hecho de haber incorporado la emisión pública de valores, lo cuales transparenta y fortalece el proyecto, algo digno de replicar en las APP.
Premisa #10. Bancos, Fideicomisos, Empresa APP, Estado, todos son actores vitales pero no son sustitutos uno de otro, pues sus líneas de negocio, su capacidad y sus objetivos son muy distintos. Si tomamos la decisión de descartar la participación de Empresas APP en proyectos de obra pública, debemos tener claro que quien asume ese rol entonces es el Estado, tal y como vimos en la Premisa #2, con sus implicaciones fiscales y de gestión del caso.
Elevemos el debate llevando el mismo al campo técnico. Cada país decide el modelo con el que desarrolla determinados proyectos de obra pública, pero siempre teniendo muy claros los alcances e implicaciones de cada figura.
