Asociaciones púbico privadas (APP), alianzas público privadas (APP), concesiones, participación público privada (PPP), colaboración público privada (CPP), son algunos de los múltiples acrónimos que dependiendo del país y la legislación hacen referencia a: “Un contrato de largo plazo entre la empresa privada y una entidad de gobierno para la provisión de un activo o servicio público, dentro del cual la empresa privada asume riesgos significativos y responsabilidades de gestión, con un modelo de negocio donde el pago que reciba el sector privado está ligado al desempeño del servicio de infraestructura provisto” Referencia: “Public-Private Partnerships Reference Guide versión 3” .
Pero más allá de la falta de un acrónimo estandarizado, el presente artículo expone 5 elementos que no definen un APP pero que muchas veces son los catalizadores del esquema, llevando a la afectación de los proyectos y programas de inversión.
1.“Implementemos APP porque necesitamos proyectos YA”.
Uno de los principales factores que adolecen los programas APP en América Latina es la expectativa irreal del tiempo de desarrollo de los proyectos. En muchos casos aquellas iniciativas que no ven la luz en poco tiempo son descartados como si el modelo se tratara de una especie de “fast track” para ejecuctar obras.
El choque con ciclos políticos o con intereses de algunos actores suele materializarse. Al mismo tiempo, no se puede decir que la obra pública tradiconal (OPT) sea un mecanismo más rápido, lo que sucede es que la OPT se limita casi que exclusivamente a la fase constructiva, olvidando la gestión del servicio y su mantenimiento. A la vez, los riesgos materializados en la OPT pasan directamente al contribuyente, sin impactar el plan de negocio del proyecto.
De hecho, la exigencia por parte de los potenciales financiadores en el modelo APP requiere que el esquema de negocio se base en sólidos estudios técnicos, legales y financieros. De acuerdo con datos del Infrastructure Monitor 2021 preparado por el Global Infrastructure Hub, la preparación de proyectos es la principal condición para generar mayores niveles de inversión. Un proceso típico toma alrededor de 6 años y un costo que varía de acuerdo a la planificación previa y complejidad del proyecto. Es decir, camino corto no existe, las únicas 2 alternativas son: hacerlo bien o improvisar.
Lectura recomendada: Red de Análisis en Asociaciones Público Privadas del Banco Interamericano de Desarrollo (2022). Comparación del desempeño en la prestación de servicios de infraestructura vía asociaciones público-privadas y obra pública tradicional: el caso de las infraestructuras de salud, agua y saneamiento. En la misma se realiza un comparativo del desempeño de OPT versus APP en el sector y se plantean lecciones aprendidas para América Latina.
2.“Implementemos APP porque no hay dinero”.
Visualizar las APP como el esquema a aplicar “cuando no hay dinero” es una de las principales premisas de los tomadores de decisión. Pero este esquema no cumple esa función, sino el procurar servicios de infraestructura de mayor calidad y de forma eficiente. En una APP el Estado encarga al sector privado el financiar-diseñar-construir-mantener-operar el proyecto por un largo plazo (típicamente entre 20-30 años, pero varía por proyecto), trasladando a la empresa las principales responsabilidades del proyecto con el objetivo de alinear el modelo de negocio privado con el objetivo de lograr brindar un servicio público eficiente y de calidad. Es decir, el modelo APP no es solamente un esquema de financiamiento, sino que es principalmente un instrumento para incorporar la experiencia y capacidad de innovación en la prestación de servicios públicos.
Lectura recomendada: World Bank, Indepedent Evaluation Group (2018). Approach Paper: Creating Markets for Sustainable Growth and Development. En la misma se plantea el Modelo de Cascada el cual considera el endeudamiento con garantía soberana como fuente de último recurso, una vez se haya descartado la posibilidad de participación del sector privado.
3. “Las APP no requieren ningun aporte del Estado”.
Otra de las limitaciones es el desconocimiento de la figura, confundiendo las APP con una cualquier otra inversión comercial de empresas privadas. Los desarrollos comerciales, residenciales o industriales convencionales parte de una decisión completamente privada de desarrollar un negocio. Por otro lado, las APP en infraestructura pública parte de una inicitiva promovida por el Estado para la prestación de un servicio de acuerdo a las condiciones establecidas contractualmente y basada en activos que son siempre propiedad pública.
Los proyectos APP se financian por medio del esquema de project finance, manteniéndose siempre la propiedad de los activos en propiedad del Estado, es decir, si n garantías reales para los financiadores. En este contexto, la generación de flujo de caja debe ser suficiente para cubrir los costos operativos, atender el servicio de la deuda (principal e intereses) y generar a su vez recursos para distribuir a los accionistas. En este sentido, será necesario en la mayoría de los casos la participación del Estado con pasivos contingentes y/o firmes que permitan la viabilidad del proyecto manteniendo - eso sí- la generación de valor por dinero. Es decir, si se lanza un programa de APP bajo la premisa de una nula participación del Estado el esquema tendrá una elevada probabilida de no ver la luz.
Lectura recomendada: Villalobos, Federico (2022). El Delicado Equilibrio de las APP. Un breve análisis de los elementos que determinan la viabilidad de una APP considerando los principales actores del esquema.
4. “Vamos por APP para que la empresa privada haga todo”.
En ocasiones la limitada capacidad institucional lleva a los gobiernos a pensar que puede delegar todo el proceso completo a la empresa privada. Sin embargo, esto conlleva riesgos. Depender enteramente de la iniciativa privada sin la necesaria capacidad institucional implica correr el riesgo de: aceptar malos proyectos o rechazar buenas iniciativas. De igual manera, las iniciativas privadas requieren de un proceso exhaustivo de revisión y de los controles para garantizar un proceso de licitación competitivo, pues en algunos casos los proponentes pueden confundir el esquema con una especie de contratación directa. En este sentido, es un error pensar que el impulso de un programa APP puede e implica cederle toda la iniciativa al sector privado.
Lectura recomendada: World Bank (2022). Benefits and Pitfalls of Unsolicited Proposals. Presenta los beneficios y riesgos de la figura de iniciativa privada.
5. “Cualquier esquema con dinero privado es una APP”.
Por último, retomemos la definción mencionada al inicio del presente artículo: “Un contrato de largo plazo entre la empresa privada y una entidad de gobierno para la provisión de un activo o servicio público, dentro del cual la empresa privada asume riesgos significativos y responsabilidades de gestión…”. Vale la pena señalarlo porque en muchas ocasiones se piensa erróneamente que es APP si hay dinero privado. Hay mucho esquemas de desarrollo de obra pública con inversión privada (ej. Titularizaciones, Fideicomisos Públicos) donde hay participación de inversionistas privados pero sin asumir riesgos de proyecto, sino riesgo de repago de la institución pública. Eso no es un APP, sino un esquema de financiamiento público para el desarrollo del proyecto por OPT.
Lectura recomendada: Villalobos, Federico (2017).¿Fideicomisos emanan dinero para obra pública?. Con base en el caso de Costa Rica compara proyectos de financiamiento via fideicomoso público versus el modelo APP.
El modelo APP ha demostrado ser un esquema relevante para mejorar la calidad de los servicios públicos de infraestructura en América Latina y el mundo. Sin embargo, el éxito de su implementación pasa por conocer el alcance técnico del mismo y su implementación en un marco de disciplina institucional y visión de largo plazo.
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