Cuando los países se enfrentan a necesidades de inversión en infraestructura dentro de un entorno restricciones fiscales, se voltea la mirada hacia las asociaciones público privadas (APP) como un mecanismo alternativo para el desarrollo de infraestructura. Sin embargo, el pensar en las APP como la “alternativa residual” es el primera paso que ha llevado a muchos países de América Latina a fracasar en su intento de lanzar un programa APP. Es importante tener presente que este mecanismo no debe ser visto simplemente como una herramienta para cerrar brechas presupuestarias, sino como una forma de desarrollar infraestructura y gestionar servicios públicos de forma más eficiente.
El presente artículo tiene como objetivo presentar de forma breve y sencilla los diferentes estados en los cuales encontran los programas APP y el impacto de éste sobre el delicado equilibrio entre los participantes públicos como privados. Para ello, utilizaremos de referencia un cuadrante que se construye con base en el entorno para el desarrollo de APP en el país (recomendado ver notas sobre el Infrascopio del BID) y la transferencia de riesgos en el proceso de estructuración de los proyectos (recomendado ver artículo sobre el componente de deuda en proyectos APP).
Cuadrantes del desarrollo de un Programa APP
Cuadrante IV (Rojo): El entorno para el desarrollo de APPs es inadecuado, por su marco legal y normativo, la capacidad institucional, la falta de un pipeline serio de proyectos y en general las condiciones para hacer negocios en el país. En este cuadrante, si los tomadores de decisión buscarán implementar APP chocarían con la realidad que ni concesionarios ni financiadores tendrían interés en el desarrollo del proyecto dado el entorno y la expectativa de transferencia de riesgos y responsabilidades de parte del Estado hacia el sector privado.
En este Cuadrante IV los países suelen perder mucho tiempo (años o décadas) en la típica fase en la que informalmente muchos actores muestran interés en el proyecto, otros dicen tener la “solución fácil” pero pasan los años y el Estado no termina de definir el modelo de negocio que finalmente lanzaría al mercado.
Cuadrante III (Naranja): Después del tiempo “invertido” en el Cuadrante IV, la realidad indica que la única forma de lograr que -en este entorno- el proyecto se materialice es reduciendo la transferencia de riesgos al sector privado y brindando condiciones que comprometerían el valor por dinero (VfM) de aplicar el esquema APP y por ende se podrían convertir en un proyecto que no se encuentre alineado con los principios de sostenibilidad fiscal. El riesgo del Cuadrante III se materializa precisamente cuando el APP es utilizada como herramienta de “último recursos” y donde se deben cumplir las condiciones financieras esperadas por el mercado (dado el mal entorno vigente) o bien se debe descartar el proyecto. Aquí es donde los proyectos posteriormente se pueden conviertir en un lastre fiscal sin brindar los beneficios esperados.
Cuadrante II (Verde claro): Avanzar hacia este Cuadrante debería ser el primer paso de los países, no para acomoter un proyecto en específico, sino para garantizar el generar las capacidades necesarias para contar con las APP como una herramienta a considerar en el desarrollo de cualquier proyecto de infraestructura pública (en otro artículo ampliaremos al respecto). Para llegar aquí se debe desarrollar un marco legal y regulatorio moderno, formar cuadros con conocimiento en estructuración de proyectos y construir un pipeline bajo una política creíble de largo plazo (recomendado visitar el sitio de la Red APP de Mejores Prácticas del Banco Intermericano de Desarrollo).
Cuadrante I (Verde): Con adecuadas condiciones de entorno, se puede trabajar de mejor manera en la estructuración de los proyectos, para lograr su viabilidad financiera a la vez que se genere VfM para contribuyentes y usuarios. Esto incluso en aquellos casos donde las características del proyecto requieran de aportes del Estado y/o algun tipo de garantía adicional. De este modo, ya en los Cuadrantes II y I es posible implementar las APP en su completo potencial y no sólo de forma reactiva como ha sucedido históricamente en muchos países de la regional latinoamericana.
Para lograr esta transformación es necesario un compromiso de los gobierno pero tambien de organismos multilaterales que deben ser una guía técnica para la provisión de servicios públicos por medio de esquemas más allá de la obra pública tradicional (OPT).