Cuando los países se enfrentan a restricciones presupuestarias, la reacción es casi típicamente indicar que implementarán asociaciones público privadas (APP) para el desarrollo de infraestructura. Sin embargo, las APP no deben ser un instrumento reactivo ante situaciones de este tipo, sino que deben estar siempre consideradas como una herramienta para una provisión eficiente de servicios públicos.
Es decir, optimizar el uso de los recursos públicos (exista o no una situación fiscal restrictiva). Para ello es necesario que comprendamos el delicado equilibrio requerido que demanda un APP desde el punto de vista tanto de los participantes públicos como privados. En este contexto, el presente artículo expone de manera general los elementos a considerar para el desarrollo exitoso de una APP en infraestructura.
Participantes de un APP
Si bien en un APP participan múltiples actores, para efectos de simplificar la explicación al lector, nos centraremos en los 3 principales.
ESTADO: Es el dueño del activo de infraestructura (siempre) y define las condiciones y niveles de desempeño que se requieren para la provisón del servicio público contratado.
CONCESIONARIO: Empresa con experiencia en la provisón del servicio público y quien en su rol de accionista del APP (esto no implica ser dueño de los activos) aportará equity al proyecto. En su rol activo será el responsable de gestionar los riesgos asignados.
FINANCIADORES: Considerar que la negociación es solamente entre el Estado y el Concesionario es un error. En este tipo de esquemas el grueso de los recursos (~60%-80%) provienen de los acreedores (bancos, fondos, etc.). Entran en un rol pasivo pero estableciendo numerosas condiciones como razones de cobertura del servicio de la deuda respecto al flujo de caja generado, reservas de efectivo, limitaciones al reparto de dividendos, etc. En este contexto, si los acreedores consideran que el contrato no es adecuado o que alguna de las partes (Estado o Concesionario) no brinda la seriedad requerida, sencillamente no financiarán y el proyecto no será una realidad.
MODELO DE NEGOCIO: La “Public-Private Partnerships Reference Guide versión 3” define las APP como “Un contrato de largo plazo entre la empresa privada y una entidad de gobierno para la provisión de un activo o servicio público, dentro del cual la empresa privada asume riesgos significativos y responsabilidades de gestión, con un modelo de negocio donde el pago que reciba el sector privado está ligado al desempeño del servicio de infraestructura provisto.
Aunque parezca un concepto sencillo, son múltiples las piezas móviles dentro de un modelo de negocio APP y cualquiera de estas tiene el peso para hacer que el proyecto logre o no su viabilidad. Por ejemplo, una “simple” descuido que genere debilidades en la fórmula de actualización del modelo tarifario podría reducir la visibilidad del flujo de caja, disminuyendo el interés de participar por parte de los financiadores. De este modo, el implementar una APP demanda de una seriedad y disciplina técnica si buscamos un modelo de negocio que satisfaga las expectativas de los diversos participantes.
Modelo de negocio básico de un APP. Fuente: Federico Villalobos
No toda APP es beneficiosa
Como se indicaba al inicio, el desarrollo de un programa APP no puede estar sustentando exclusivamente en la falta de recursos. El valor agregado que genera el implementar una APP pasa por el trade off entre el valor de los riesgos transferidos al sector privado y el rendimiento que éste (combinación concesionarios y financiadores) esperan generar a cambio.
En este sentido, conforme se transfieren más riesgos y responsabilidades, el rendimiento esperado aumenta hasta alcanzar una combinación óptima (ver figura). A partir de este punto el proyecto se encarece de tal forma que implementar el modelo APP no genera valor respecto a desarrollarlo por parte del Estado (modelo convencional). Lo mismo podría suceder cuando la necesidad de un proyecto lleva a otorgar al concesionario excesivas garantías y protecciones (para el entorno en que se desarrollará) que destruyen la esencia del modelo APP. De nuevo, un delicado equilibrio entre los objetivos de cada participante.
Trade off entre transferencia de riesgos al sector privado y costo de un APP. Fuente: Federico Villalobos
Hagamos un Zoom-Out
Adicionalmente, debemos recordar que la industria de las APP se trata de una competencia global por recursos técnicos y financieros, por lo que las condiciones que ofrece cada país determinará también el interés de participar y rendimiento esperado por parte del sector privado. Es decir, el mismo proyecto podría ser mucho más caro en un país o incluso ser inviable cuando en otros países las condiciones sí permiten desarrollarlo. Por ello, más allá del modelo de negocio específico, debemos considerar al menos 4 dimensiones adicionales:
CONCESIONARIO: Desde la perspectiva de los potenciales financiadores, la capacidad técnica y financiera del concesionario así como un record limpio en contrataciones públicas será determinante para decidir su participación y condiciones.
ADMINISTRACIÓN CONTRATANTE: La institución pública que contrata la APP debe contar con la capacidad técnica para ser contraparte en el proyecto y una experiencia comprobada (no necesariamente en APP) en la gestión de proyectos de cierta envergadura.
MARCO REGULATORIO E INSTITUCIONAL: En este punto es clave la solidez y estabilidad del marco legal y reglamentario que gobierna las APP en el país. Asimismo, se considera la fortaleza y capacidad de articulación de la Agencia APP y su adecuada coordinación con el rol del Ministerio de Hacienda en la cuantificación de pasivos firmes y contingentes.
PAÍS EN EL CUAL SE DESARROLLARÁ EL PROYECTO: El entorno macroeconómico, seguridad jurídica y record del país en el respeto a las inversiones privadas brinda el punto de partida en la toma de decisiones sobre el interés de participar y las condiciones esperadas en proyectos APP por parte del sector privado.
Dimensiones de un APP, más allá del modelo de negocio. Fuente: Federico Villalobos.
Ampliaremos en futuras cápsulas técnicas sobre cada uno de los puntos presentados en este artículo.