El informe del Banco Interamericano de Desarrollo titulado “La Brecha en Infraestructura en América Latina y Caribe” estima que los países de la región debarán invertir alrededor del 3.12% del producto interno bruto (PIB) por año para contar con los servicios de infraestructura necesarios para cumplir con los ODS hacia el año 2030, mientras las cifras históricas indican que dicho porcentaje llega apenas al 1.8% del PIB. Esta brecha en inversión es imposible de cubrir exclusivamente con recursos públicos, ni tampoco con mayor endeudamiento tanto por el límite de los balances públicos como de la limitante con que cuenta la banca multilateral de desarrollo (BMD) para canalizar recursos de esta naturaleza (sus balances también tienen un máximo de capacidad).
En este contexto, toma relevancia la Esquema de Cascada empleado por el Grupo Banco Mundial con el objetivo de movilizar recursos del sector privado y optimizar los recursos públicos y de la BMD. En términos simples, considera el endeudamiento con garantía soberana como fuente de último recurso, una vez se haya descartado la posibilidad de participación del sector privado.
Sin duda, una forma totalmente contraria a la que se emplea en la mayoría de jurisdicciones de América Latina, donde todo suele partido de la deuda con garantía soberana y el modelo de obra pública tradicional (OPT), relegando esquemas alternativos como las asociaciones público privadas (APP) a una categoría residual (cuando no queda alternativa). Una práctica que se convierte en una trampa para poder atender las necesidades de inversión que urgen la región.
En esta Cápsula Técnica, repasamos de manera concreta los pasos del Modelo de Cascada, con el objetivo que el lector tenga claridad sobre las preguntas que deberían realizarse los tomadores de decisión (e incluso instituciones BMD) antes de implementar un determinado esquema de financiamiento y gestión de infraestructura.
Esquema de Cascada
¿El proyecto puede ser financiado por el sector privado de manera eficiente? Analizar si las condiciones de mercado en conjunto con las características del proyecto son las adecuadas para que el financiamiento comercial se haga cargo del proyecto. Utilizando el ejemplo de un proyecto vial, el sector privado podría hacerse cargo en el tanto el país cuenta con un entorno adecuado para implementar asociaciones público privadas (APP) y a la vez el activo presente condiciones interesantes para la generación de flujo de caja (demanda, técnicas, disposición a pagar, etc). Todo en un esquema que genere valor por dinero (VfM) a usuarios y contribuyentes. Si estas condiciones se cumplen, pero aún así se insiste en recurrir al financiamiento soberano tradicional, se estaría empleando de manera ineficiente el limitado espacio fiscal y condenando a la cancelación a aquellos proyectos que del todo no podrían atenderse por medio de inversión privada (seguridad, caminos rurales, etc.)
Si la respuesta #1 es No, debe preguntarse ¿Pueden realizarse reformas para generar condiciones para la inversión privada? Analizar qué acciones podrían implementarse para generar un entorno adecuado para la inversión privada. Por ejemplo, mejorar el marco regulatorio para las APP, fortalecer las capacidades institucionales, generar reformas que permitan la participación de inversionistas institucionales locales, etc. Aplica la misma lógica que con la pregunta #1.
Posterior a la respuesta #3 , debe preguntarse ¿Pueden incorporarse mejoradores crediticios? Es decir, siempre dentro del objetivo de generar VfM, qué elementos podrían incorporarse en la estructura financiera del proyecto para que el perfil de riesgo sea adecuado para la movilización de recursos privados. Se podría hablar de aportes estatales, garantías parciales (del Estado o de BMD), garantías de riesgos políticos, entre otros.
Y cuando no queda alternativa: emplear el espacio del balance público para obtener financiamiento con garantía soberana. Se llega a este punto cuando se han descartado todas las alternativas para hacer posible la canalización de inversión privada. Es decir, el proyecto es relevante para el interés de la sociedad pero no cuenta con condiciones para la inversión privada, por lo que se emplea el limitado espacio fiscal para su financiamiento.
De acuerdo con datos de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) en el documento Panorama Fiscal 2022, la deuda pública bruta de los gobiernos centrales de América Latina es de aproximadamente un 54% del PIB, la más elevanda en las últimas 2 décadas. Esto ha llevado a los países a implementar procesos de ajuste fiscal para garantizar la sostenibiliad de las finanzas públicas. En este escenario, vale la pena preguntarse si la selección de los modelos de financiamiento de infraestructura son coheretes con esto o si se basan en un modelo histórico caracterizado por el corto plazo, la improvisación y la ineficiencia.