Centroamérica, al igual que muchas regiones del mundo, atraviesa un momento complejo que requiere de medidas que no sólo atiendan lo inmediato, sino que también resuelvan problemas estructurales en infraestructura en medio de un entorno fiscal complejo. Pero además de recursos, requerimos de modelos que promuevan la eficiencia y una visión de largo plazo en la gestión de los activos. Por ejemplo, el Banco Interamericano de Desarrollo (2020), en su informe “De Estructuras a Servicios”, señala que aproximadamente un 35% de la inversión en infraestructura en América Latina es producto de sobrecostos, atrasos e intervenciones no planificadas por falta de mantenimiento.
En este contexto, todos los países de la región han implementado marcos legales de alianza público privada (APP) como apuesta por conjuntar los esfuerzos del sector público con la capacidad y experiencia de la empresa privada. Sin embargo, aún la puesta en marcha de este modelo es limitada por lo que vale la pena preguntarse ¿qué hace falta para avanzar? ¿por qué la dificultad para ver proyectos estratégicos convertidos en realidad? Analicemos puntualmente 5 de las principales barreras:
1. Limitar el desarrollo de infraestructura a ciclos presidenciales
De acuerdo con el Informe Global de Competitividad 2019, América Latina solamente supera a Africa Subsahariana y el Sur de Asia en calidad de infraestructura, estando por detrás del desempeño de los principales centros económico mundiales. Lo paradójico es que, siendo una región con un importante rezago, parece que quisiéramos ir en contra de las prácticas de los países más avanzados, al hacer depender el avance de los proyectos de ciclos de corto plazo. Para ponerlo en perspectiva, tomemos los datos del Global Infrastructure Hub (GIHub) respecto al tiempo que se tomó en proyectos seleccionados desde su fase inicial hasta la puesta en servicio. El proyecto ferroviario Regional Rail Link en Australia, tardó 13 años desde su definición estratégica (2002) hasta su inicio de operaciones en 2015. China realizó en 1992 el estudio de factibilidad y ubicación del Aeropuerto de Hangzhou, para poner en servicio la primera fase 8 años después (2000). En Corea del Sur, una firma privada presenta en 2007 una iniciativa privada para el Túnel Seúl Jemulpo y se espera que inicie operaciones en 2020 (13 años). Por su parte, el Hospital Abbotsford en Canadá, se conceptualizó como un asocio público privado (APP) en 2001 e inició operaciones hasta 2008 (7 años). Esto no implica que todo debe tomar un largo tiempo, pero sí que para llegar a concretar los proyectos clave que requiere el país, es necesario completar fases previas que superan con facilidad el periodo de un gobierno.
En ese sentido, es un error pensar que las APP son una especie de “fast track” para el desarrollo de infraestructura. Omitir pasos en favor de acortar tiempos es una decisión muy costosa tanto en APP como en el modelo tradicional de obra pública.
2.Desprecio por el mantenimiento y la gestión de ciclo de vida
Esto forma parte de un problema estructural en el cual el tanto tomadores de decisión como ciudadanos centramos nuestro interés de manera exclusiva en la inauguración de proyectos; como si el mantenimiento y gestión de los activos fuese algo opcional. Es por ello que la demarcación y señalización de las carreteras parecen ser solamente un ornamento temporal que poco tiempo después de inaugurada irán dando paso a una ruta deteriorada. Del mismo modo, inauguramos un puente o paso a desnivel y rápidamente se convierte en una más de las estructuras sucias y olvidadas que degradan nuestras ciudades (¿cómo se verá los proyectos recién inaugurados en unos años?). La inexistencia de una gestión de activos con visión de ciclo de vida impacta el desarrollo de las APP al ser posicionadas como proyectos “caros” dado que consideran tanto costos de ciclo de vida como la correspondiente gestión de riesgos.
Muy tentador el sesgo por obras nuevas, tanto para el sector público como privado. Sin embargo, es una decisión que se traduce en mayores costos transferidos a futuras generaciones y un deterioro de los servicios públicos. En este sentido, es importante que cualquier infraestructura a desarrollar incorpore la debida programación de operación y mantenimiento.
3.Poca comprensión del rol del sector privado.
En esta misma línea, una de las barreras que suele encontrar la etapa de preparación es la sempiterna discusión de asocio público privado (APP) versus proyecto en manos del Estado. Tomamos años discutiendo e incluso frenamos proyectos listos para iniciar simplemente porque “no creemos” en el esquema empleado. Para dejar de lado este debate debemos tener claro los participantes clave de una APP: Estado, concesionario, financiadores y fiduciarios. Cada uno de ellos con responsabilidades, capacidades y objetivos muy distintos, actuando como complementos, pero nunca como sustitutos. El Estado es el contratante y mantiene siempre la propiedad de los activos (nunca es privatización), mientras el concesionario asume responsabilidades del proyecto y aporta equity (típicamente 20%-30% de inversión) de acuerdo a la generación de flujo de caja del proyecto y las condiciones que establezcan los financiadores. Por su parte, los financiadores (bancos, fondos de pensión u otros inversionistas institucionales) cumplen un rol pasivo y aportan recursos de acuerdo al modelo de negocios y las condiciones de seguridad que protejan el repago de su inversión. Y en esta estructura financiera, los fiduciarios (fideicomisos de administración, de garantía, emisores, de titularización, etc.) participan como articuladores, pero sin tener las capacidades y alcance para cumplir un rol de concesionario.
La discusión de público vs privado debe ser sustituída por la pregunta “'cuál modelo es el más eficiente para el desarrollo del proyecto?” Adicionalmente, debemos tener claro que no existen los ”proyectos gratuitos en manos del Estado”.
4.Limitado entendimiento del esquema de negocio
En el universo de las asociaciones público privadas (APP) es común que algunos cálculos “rápidos” resulten en la afirmación de que los usuarios pagarán varias veces el costo de un proyecto. No obstante, algunos de estos análisis dejan de fuera principios básicos de finanzas y estructuración de proyectos que más que un sano control decantan en un ambiente de desconfianza alrededor de los modelos APP. Para ampliar sobre este tema, le recomiendo el artículo que escribí anteriormente “Ese proyecto ya se pagó varias veces”
5. Capacidad institucional
Teniendo los puntos anteriores claros, es evidente que el éxito pasará sin duda por un sector público que cuente con el recurso humano con las capacidades gerenciales y formación técnica necesarias para liderar los procesos de planificación y preparación. Esto acompañado de la tercerización de las tareas que por sus características se desarrollen de manera más eficiente por medio de contratación con del sector privado. Eso sí, todo bajo un estricto marco de transparencia y reglas claras que eviten sesgos en los procesos de licitación y que promuevan una rendición de cuentas constante y a “un click” de distancia de los ciudadanos.
El mundo no espera y demanda que Centroamérica muestre en infraestructura la visión y seriedad que han caracterizado los éxitos alcanzados en otros sectores. ¿Cuáles otras barreras agregarías?