Estamos acostumbrados a pagar por las telecomunicaciones (teléfono, internet), electricidad, agua, servicios aeroportuarios, etc. Pero cuando se trata de proyectos carreteros, se presenta una mayor resistencia al pago debido a que este es un tipo de infraestructura que históricamente ha sido desarrollada con cargo a los presupuestos públicos; básicamente las personas se preguntan “por qué debo pagar por algo que siempre ha sido gratuito”.
Sin embargo, la realidad muestra que los proyectos “gratuitos” (obra pública tradicional) no son más que obras pagadas por todos (inclusive quienes no la utilizan) y que además no consideran necesariamente en su planificación el repago del financiamiento, el mantenimiento, la operación y los riesgos asociados. De hecho, se estima que por cada dólar que se deja de invertir en mantenimiento se deberán invertir años después 7 o 10 dólares necesarios para atender una inevitable reconstrucción (LanammeUCR, 2016). Es decir, en estos proyectos “gratuitos” heredamos a las futuras generaciones más problemas que soluciones. Asimismo, las amplias necesidades de inversión que enfrentan los gobiernos (no sólo son necesarias nuevas carreteras) y la adopción de nuevas tecnologías de transporte imponen una evolución de las fuentes de ingreso tradicionales (como el impuesto sobre combustibles fósiles) hacia el pago por uso (ej. Australia analizar el pago por uso para vehículos eléctricos).
Pero, más allá de ello, repasemos de manera general 5 elementos básicos que determinan el peaje a cobrar por el desarrollo de un proyecto vial. Este no pretender ser un análisis a profundidad pero sí una guía para quienes desean contar con una perspectiva general.
Elementos clave en la determinación del peaje
Antes, es necesario tener presente qué es una APP / Concesión. Parece un tema simple pero es común que stakeholders clave de un proyecto no tengan claro el alcance de la figura. Partamos del hecho que el Estado siempre ha contratado empresas para el desarrollo de obra pública (no es cierto aquella frase que dice “que lo haga el Estado”). Lo única diferencia es que en una APP el Estado encarga al privado de financiar-diseñar-construir-mantener-operar el proyecto. Esto manteniendo el Estado la propiedad del activo. En una APP la carretera no es una garantía real para los acreedores. El activo es siempre propiedad del Estado por tal razón el activo no “responde” por la deuda ante los banco (no se puede hipotecar una carretera pública). Por esta razón, todo el esquema de financiamiento se basa en la capacidad de generación de flujo de efectivo, sea por cobro de peajes o bien pagos del Estado (peaje sombra o pago por disponibilidad).
Elementos clave:
Tránsito promedio diario (TPD): La cantidad de vehículos y su segmentación por tipo (particulares, pesados, buses, motocicletas) impactará no solamemte el potencial de generación de ingresos, sino también el diseño de la carretera.
Inversión inicial: el costo inicial considera el diseño, construcción, permisos, supervisión, costos financieros de la etapa constructiva, entre otros. En cuanto a inversión inicial, debemos tener mucho cuidado al comparar costo por km entre proyectos. No es lo mismo 1 km de carretera de un carril por sentido en terreno plano que 1km a 3 carriles por sentido con puentes, pasos a desnivel, etc. Y bueno, también recordar que con la inversión inicial no termina todo, pues el proyecto requiere operación y mantenimiento. (Link a la discusión sobre el costo de una carretera de peaje en Costa Rica).
Operación y mantenimiento (O&M): en las obra pública tradicional (la “gratuita”) este es uno de los elementos que suele relegarse, al ser la inauguración el objetivo principal. Sin embargo, la infraestructura vial bien gestionada requiere de un mantenimiento continuo e intervenciones mayores cada cierto periodo de años. A su vez, la carretera requiere de sistemas de seguridad, de control de tránsito y demás actividades ligadas a la operación del servicio.
Asignación de riesgos. Los riesgos deben asignarse a la parte que mejor pueda gestionarlos. Suena simple pero es mucho más complejo en la práctica. Ahora bien, debemos tener claro que una APP no es una privatización por lo que es inviable trasladar el 100% de los riesgos. Del mismo modo, el Estado debe tener cuidado en retener riesgos que acaban con al sentido de esta figura. La asignación de riesgo influye directamente en el rendimiento esperado por acreedores y concesionario (mayor riesgo, mayor rendimiento).
Financiamiento (y Riesgo País). Pensar que la negociación es solamente entre el Estado y el Concesionario es un error. En este tipo de proyecto el grueso de los recursos (~60%-80%) provienen de los acreedores (bancos, fondos, etc.). Entran en un rol pasivo pero estableciendo numerosas condiciones como razones de cobertura del servicio de la deuda respecto al flujo de caja generado, reservas de efectivo, limitaciones al reparto de dividendos, etc. En este contexto, si los acreedores consideran que el contrato no es adecuado o que alguna de las partes (Estado o Concesionario) no brinda la seriedad requerida, sencillamente no financiarán y el proyecto no será una realidad.
Tengamos presente además que -aún y cuando el proyecto dependa de peajes- uno de los principales indicadores que mirarán los financiadores y concesionarios serán el riesgo país. Un proyecto desarrollado en un país con baja calificación crediticia enfrentará mayores costos financieros que uno desarrollo en un país AAA.
Recordemos que el concesionario tendrá como centro la maximización de su rendimiento. Por su parte los acreedores buscarán seguridad, garantias y cobertura para asegurarse el repago del financiamiento, lo que puede generar impactos fiscales y reducción del rendimiento esperado por el concesionario. Este equilibrio es fundamental y complicado de lograr, sin él no hay proyecto.
Plazo del Contrato. El plazo del contrato podría permitir cambios en la tarifa, pero la viabilidad de una determinada duración del mismo estará sujeta a la disponibilidad de financiamiento en le mercado. Lo indicado en el punto 5 es clave.
Subsidio del Estado. Las carreteras que llamamos “gratuitas” no son más que carreteras que me pagamos todos (peaje $0), las utilicemos o no.
¿Cómo disminuir la tarifa?
Lo primero, es deseable que esto se haga desde el punto de vista estrictamente técnico, porque como mencionamos al inicio del artículo tradicionalmente la infraestructura vial ha sido ampliamente subsidiada por lo que políticamente existirá el incentivo a mantener dicha línea (aún y cuando la estabilidad de las finanzas públicas no lo permitan).
Si lo que se quiere es una tarifa menor, es posible ir por una de estas opciones o combinación de las mismas: i) reducir el alcance del proyecto por uno más simple (¿estamos dispuestos?), ii) extender el plazo (al Concesionario o Acreedores podría no tener interés en el proyecto), iii) Aportar recursos del Estado para reducir aporte privado (la situacón fiscal podría no permirtlo), iv) Reducir asignación de riesgos al concesionario y por ende su rendimiento esperado (podríamos terminar acabando con la esencia de una APP).
Aparte de esto, es importante que en proyectos que recién se licitarán se promueva la concurrencia de varias empresas que compitan para brindar las mejores condiciones. Esto sólo se logra con un sólido plan de negocio basado en criterios técnicos, reglas claras y una transparencia absoluta. Y esto implica una discusión de altura que genere confianza a los usuarios, financiadores y concesionarios.
