Disponer en tiempo de los terrenos es uno de los factores más importantes para el éxito de los proyectos de infraestructura. Sin embargo, estos procesos suelen ser pospuestos una y otra vez por las autoridades ya que comúnmente los ciudadanos aplaudimos la inauguración de proyectos y despreciamos el valor de las fases preparatorias. Paradójicamente esa desidia es la que retrasa indefinidamente los proyectos y lleva a la crítica y desesperanza ciudadana.
Actualmente Costa Rica discute reformas para agilizar los procesos expropiatorios en obra pública, pero hemos dejado de lado el debate sobre quién debe pagar y asumir los riesgos. Algunos dirán, "que los pague el proyecto", pero ¿es factible que un entorno como el costarricense el sector privado tome esa responsabilidad?
Responsabilidad del Estado
El Global Infrastructure Hub en su guía del año 2016 "Allocating Risks in Public Private Partnership Projects" señala claramente que previo a firmar contratos para el desarrollo de obra pública, el Estado debería tener listos los terrenos en los cuales se construirá el proyecto (especialmente en infraestructura de transporte). En esta misma línea el Foro Económico Mundial en el informe de 2014 "Infrastructure Investment Policy Blueprint" indica que es el Estado quien típicamente asume y controla la adquisición de terrenos como forma de mitigar dicho riesgo en el proyecto, poniendo como ejemplo el caso de Corea del Sur.
Por su parte el Banco Mundial en la publicación titulada "PPP Reference Guide 2.0" señala la disponibilidad de los terrenos como uno de los riesgos más importantes de los proyectos de obra pública. El mismo documento indica que algunos Estados asumen esta responsabilidad, mientras otros delegan ciertas actividades en sector privado (Colombia es un caso pero brinda ciertas garantías). Sin embargo, indica que esto dependerá de las circunstancias de cada país y la agilidad de su marco legal para proceder con esta fase.
Razones por las que el Estado debe asumir la responsabilidad
Dependiendo de las características del proyecto es posible que una vez adjudicado, el ganador de la licitación repague el costo de las expropiaciones. Pero esto es muy distinto a pedirle a la empresa privada o un grupo de inversionistas que asuma la gestión y la espera de tiempos que implica la adquisición de los terrenos. Estas son las razones por las que el Estado debe asumir la responsabilidad:
Adjudicar sin tener expropiaciones es un riesgo significativo para el Estado y las finanzas públicas: Una vez que una empresa privada (sea por modelo convencional o APP) tiene un contrato con el Estado y ve como los tiempos de inicio del proyecto se posponen indefinidamente, podrá realizar los reclamos económicos respectivos aduciendo que el Estado no le brinda las condiciones para realizar las labores para las cuales fueron contratados. En una Alianza Público Privada (APP) el tema es aún más complejo porque la empresa privada tiene la responsabilidad de financiar el proyecto y es un hecho que no podrá lograr el cierre financiero del proyecto (es decir no podrá levantar los recursos de bancos u otros inversionistas) hasta en tanto no estén disponibles los terrenos necesarios.
En el caso de Costa Rica, un estudio de la CAF desarrollado por el experto español Jose Manuel Vassallo "Asociación Público Privada en América Latina: Aprendiendo de la Experiencia" retrata claramente como las expropiaciones pendientes por parte del Estado fue uno de los elementos que llevó a largos tiempos de espera e incremento en costos del proyecto de concesión San José-San Ramón. Este es un ejemplo, pero este problema es prácticamente una elementos por resolver en la gran mayoría de los proyectos de obra pública en Costa Rica. Ante esto el estudio de la CAF recomienda textualmente:
El Estado debe licitar sólo cuando ya tenga disponibles los terrenos.
Transferir riesgo de expropiaciones deteriora el atractivo de los proyectos: Pensemos en un país que tiene un largo historial de limitada planificación y preparación de obra pública que no le ha permitido generar una cartera de proyectos creíble en el corto y largo plazo. Sumemos el rechazo continuo de algunos sectores a todo lo que sea participación de la empresa privada. Si con todos estos elementos, sacamos una licitación (sea convencional o APP) en la que además se le pide a las empresas que asuman la responsabilidad y riesgos de realizar las expropiaciones, ¿cuántas empresas importantes creen que se presentarían al concurso? y si alguna de milagro lo hace ¿a qué costo lo haría?
El mejor resultado se obtiene con procesos de licitación competitivos entre empresas de alto nivel y el trasladar el riesgo de expropiaciones en condiciones adversas no es más que condenarse a procesos infructuosos y poco atractivos local e internacionalmente. Un país como Australia, líder mundial en gestión y financiamiento de infraestructura pública y con reconocido respeto por los contratos APP establece en su guía "Commercial Principles of Economic Infrastructure":
En Australia el gobierno generalmente será el responsable y asumirá costos y riesgos de brindar los terrenos necesarios para el desarrollo del proyecto.
Nadie invierte sin un plazo de tiempo definido: Imaginen que alguien les pide dinero para financiar la compra de los terrenos para un proyecto con la promesa que una vez finalice construcción e inicie operaciones les repagarán. Eso sí, no le dan ninguna certeza sobre fechas de inicio de operaciones, podrían ser 5, 10, 15 o 30 años. Sin duda la respuesta será "yo no invierto en eso". Y es aquí donde queda claro que no es viable aquel argumento que dice "que las expropiaciones las pague el flujo que generan el proyecto". Suena bien, pero no es factible en la realidad. Un inversionista buscará cierta certeza en tiempos y costos.
"Que se carguen las expropiaciones al flujo del proyecto", suena bien pero es poco factible en la realidad.
La preparación de proyectos es una fase "poco sexy" en los proyectos de obra pública, pero constituye la base para el éxito. En este sentido, la adquisición de los derechos de vía debe ser un proceso continuo tanto de los proyectos que se requieren hoy como de aquellos que se planifican para los próximos 20-30 años. En cuanto al financiamiento de esta etapa, el Estado debe jugar un rol central creando fondos especiales o mecanismos de garantía (pueden tener carácter revolutivo). Tomar la decisión de que el Estado no participe en esta fase equivale a paralizar los proyectos de manera indefinida.
Ampliaremos sobre la fase preparatoria y cómo financiarla en próximos artículos.