Las economías modernas enfrentan el reto de modernizar sus redes de infraestructuras a la luz de significativas restricciones fiscales, escenario que ha motivado la incorporación del sector privado por medio de esquemas de Participación Público Privada (PPP), también conocidos como Alianzas Público Privadas (APP) o concesiones. Pero más allá de un tema presupuestario, países líderes en la materia como Reino Unido, Australia y Canadá han enfocado la utilización de estas figuras como medio para lograr ganancias de eficiencia en el uso de los recursos, así como la introducción de una visión de ciclo de vida en el desarrollo de los proyectos (preparación, financiamiento, diseño, construcción, operación y mantenimiento).
Caso Costa Rica
En Costa Rica, como muchas otras economías del mundo, los números son contundentes. Mientras la inversión en infraestructura de transporte se ubica alrededor de un 0.8% del PIB por año, el Plan Nacional de Transportes 2011-2035 estimó las necesidades anuales de inversión en un 3.66% del PIB. Es decir una brecha anual cercana al 3% del PIB, lo que en términos absolutos ronda los US$1,650 millones. Para ponerlo en perspectiva, con dicho monto se podrían construir 16 estadios como el Estadio Nacional de la Sabana. Aún en un escenario menos ambicioso, el doblar la inversión en infraestructura implicaría un esfuerzo adicional anual de unos US$550 millones, esto sin considerar el resto de sector críticos para le desarrollo económico y social (agua, desechos sólidos, escuelas, hospitales, recreación, edificaciones públicas, etc.). Para un detalle sobre la situación actual, leer el documento publicado por la OECD "A bird-eye view of Costa Rica transport infrastructure".
El efecto de hacerlo sin concesionarios
Sin embargo, ante percepciones negativas que se han generado alrededor de las figuras de participación privada, algunos sectores han planteado que es posible financiar obra pública sin impacto sobre las finanzas públicas, con tarifas bajas y con la participación de inversionistas institucionales como fondos de pensión; todo con el propósito de sacar del escenario al concesionario ya que aducen "lucra a cambio de nada". Ante este escenario veamos si los objetivos planteados se cumplen es decir preguntémonos, ¿Cuáles serían las consecuencias de excluir la figura del concesionario?
1. ¿Quién diseña y construye hoy en día toda la infraestructura?. ¡El sector privado! Es interesante que a la figura de la concesión se le pone la etiqueta de "privatización" (por cierto incorrecta), pero se les olvida que hoy en día lo que hace el Estado es contratar una empresa privada para el diseño, otra para la construcción y otra para dar mantenimiento o bien realizar ampliaciones. En todos estos casos actuando las empresa como proveedoras del Estado, es decir haciendo específicamente lo solicitado con un horizonte limitado a los meses que tarde el trabajo contratado. Por el contrario, en una concesión la empresa concesionaria se encarga de todas las fases principales (financiamiento, diseño, construcción, operación, mantenimiento), teniendo los cuidados necesarios para que los resultados alcanzados en cada una de ellas estén en linea el éxito de largo plazo del proyecto. Así por ejemplo, el concesionario procurará un óptimo diseño y construcción pues en caso contrario podría tener un impacto negativo en las fases de operación y mantenimiento. ¡Esto se llama visión de ciclo de vida!.
Si dejamos por fuera la figura del concesionario estaríamos básicamente continuando sobre el esquema de siempre, donde la empresa privada actúa como proveedor a la espera de instrucciones específicas y detalladas del Estado. Es decir sin novedad.
Las PPP (concesiones) promueven una visión de ciclo de vida donde el privado pasa de ser proveedor a accionista.
2. Financiamiento del proyecto dependería de cuantiosos aportes Estatales, aún en proyectos con amplia capacidad de generación de efectivo. Así como ocurre cuando compramos una casa, donde el banco nos presta una parte y nos pide aportar una prima, pasa algo similar (evidentemente más complejo) en el caso de los proyectos de obra pública. En términos generales, la estructuración de proyectos de infraestructura requieren un aporte de recursos propios del concesionario entre un 10% y un 30% de la inversión inicial (podría ser más pero no menos), dependiendo de la complejidad del proyecto. El resto de los recursos proviene de bancos, inversionistas institucionales (como fondos de pensión, aseguradoras, etc.).
Pero ese aporte de recursos propios (conocido como equity o capital accionario) por parte del concesionario no solamente implica un aporte único, pues su posición como accionista lo hace ser quien asume los riesgos del proyectos y quien deba inyectar recursos adicionales en caso de sobre-costos, atrasos u otros eventos que se materialicen. Por esta razón, además de ver el proyecto planteado, quienes presten dinero al proyecto (bancos, inversionistas institucionales) evaluarán la capacidad financiera del concesionario y su know-how del sector. Los acreedores utilizarán indicadores como la Razón del Cobertura del Servicio de la Deuda (RCSD) para determinar cuánto será el aporte que solicitarán al concesionario (estos temas los ampliaremos en futuros artículos).
Los acreedores (bancos, fondos de pensión, compañías de seguro, etc), no asumirán la totalidad de riesgos del proyecto, sino que solicitarán al concesionario el aporte de recursos propios.
Si dejamos por fuera la figura del concesionario, será el Estado el que deberá aportar entre 10% y 30% (o más pero no menos) de la inversión inicial del proyecto y a su vez será quien asuma los riesgos del proyecto. Es decir, un impacto significativo sobre las finanzas públicas, pues no solamente al inicio, sino que durante toda la vida del proyecto deberá responder en caso de que el proyecto demande recursos adicionales. Esto sin considerar aportes que hubiesen sido necesarios en caso de requerir una tarifa más baja para los usuarios. Tengamos claro, que el poder cobrar una tarifa al usuario no resuelve el tema de financiamiento, menos aún si se descarta la figura del concesionario. Además, ¿quién es el experto en gestionar los proyectos?, ¿las empresas del sector o el Estado? La respuesta es evidente.
3. Preparémonos para registrar los proyectos como endeudamiento público. En momentos donde las presiones fiscales se traducen en rebajas en las calificaciones crediticias de los países, es importante tener presente que el descartar la figura del concesionario tendría implicaciones muy importantes. Ya vimos que bajo este escenario sería el Estado el encargado del aporte de recursos iniciales y durante toda la vida del proyecto en los casos que así se requiera. En este sentido, las reglas internacionales son claras. En el documento publicado por Eurostat en 2016 titulado "Guía para el tratamiento estadístico de PPPs" , los lineamientos indican cuánto un proyecto se registra dentro o fuera de las cuentas fiscales del Estado.
De los riesgos de Construcción (atrasos, sobre-costos, mala ejecución, etc.), Demanda (menos usuarios de los esperados), Disponibilidad (está en operación el servicio), al menos 2 deben ser trasladados al sector privado, en caso contrario el proyecto deberá ser considerado dentro del balance fiscal del Gobierno. Asimismo, dicha Guía en su página 21 es clara en que en aquellos casos en que el Estado tenga control en la toma de decisiones del Sociedad de Propósito Especial (sea Fideicomiso o S.A.) deberá registrar el proyecto dentro de su Balance (deuda pública). Esto ocurre igualmente con participaciones en el equity del proyecto, aún en casos donde el Gobierno Central le pida a una empresa de su propiedad (bancos, financieras, etc.) que lo haga. Link a la guía: http://www.eib.org/epec/resources/publications/epec_eurostat_guide_ppp .
Si dejamos por fuera la figura del concesionario, será el Estado quien aporte recursos iniciales, participe en las decisiones y asuma riesgos, lo que implica que el proyecto debe registrarse como deuda pública. Igualmente se registra como deuda pública si el principal accionista es una empresa propiedad del Estado (banco, financiera, etc.). Es decir, el proyecto equivale a haber emitido deuda pública. Asimismo, se pierde la innovación y rápida toma de decisiones que podría realizar un concesionario.
La discusión en torno al tema de infraestructura debe llevarse a un nivel técnico donde más que las pasiones ideológicas, sea la razón y la mesura la que nos impulsen a dar pasos en la dirección correcta. Y si como país se toma la decisión de descartar las figuras de participación privada, tener claras sus implicaciones para que todos tengamos claros del costo que tendremos que enfrentar.
