De acuerdo con datos del Plan Guatemala No Se Detiene, tan sólo en el sector de infraestructura vial y portuaria el país requiere inversiones superiores a los US$8,000 millones, a la vez que es necesario procurar que dichos recursos se ejecuten de una manera eficiente. En este contexto, es de vital importancia que los esquemas de contratación tradicional se acompañen de modelos de asociación público-privada (APP) que permitan canalizar recursos del sector privado y gestionar de manera más eficiente la provisión de activos y servicios públicos. Ahora bien, Guatemala cuenta desde 2010 con la Ley de Alianzas para el Desarrollo de Infraestructura Económica (Decreto 16-2010), sin embargo su aplicación ha sido limitada producto de diversos factores que van desde barreras para la aceptación. En este contexto, se trabaja en una reforma al marco legal que permita atender los principales obstáculos para la implementación de proyectos por medio de APP. Seguidamente se detalla la selección de algunas de las principales modificaciones introducidas al marco legal.
Reformas a la Ley de Alianzas para el Desarrollo de Infraestructura Económica (“Ley de ANADIE”)
REFORMA: Ámbito de Aplicación Sectorial: Se amplía el ámbito de aplicación de la ley en términos de sectores. Se permite implementar APPs en transporte, telecomunicaciones, salud, educación, agua, saneamiento, electrificación, desarrollo urbano, edicación públuca y otros sectores que generen infraestructura económica. Anteriormente: Ley anterior limita educación, salud y agua. Comentario: Es un error considerar que esto implica algun tipo de privatización, por el contrario, en APP la propiedad del activo es siempre del Estado y se busca alinear de una mejor manera el rol del sector privado y exigir más de este. Adicionalmente, en educación y salud las APP suelen estar principalmente enfocadas a infraestructura y equipamiento, mientras los servicios los retiene el Estado.
REFORMA: Ámbito de Aplicación en el Ciclo de los Proyectos APP: Se permite de manera explícita el poder aplicar la ley en las fases de formulación, diseño, construcción, financiamiento, demolición, ampliación, desarrollo, modernización, rehabilitación, utilización, operación, explotación, mantenimiento, entre otros. Anteriormente: No se planteaba el alcance en fases de manera explícita. Comentario: Esta reforma permite a la institucionalidad especializada en APP (en este caso la Agencia Nacional de Alianzas para el Desarrollo de Infraestructura Económica ahora denomidada Agencia Nacional de Infraestructura ANI ) mayor claridad para actuar en la preparación de los proyectos, así como implementar contratos con distinto alcance dependiendo el tipo y necesidades del proyecto.
REFORMA: Iniciativas No Solictadas : Se permite que el sector privado presente iniciativas de proyectos APP, desde su formulación para que una vez listos sean licitados en competencia. Anteriormente: No se permitía la inciativa privada. Comentario: Es un paso importante para dinamizar el sector y a la vez aprovechar la innovación del sector privado. Sin embargo, será necesario regularlo cuidadosamente (en términos de tiempos de recepción de iniciativas y sectores) para evitar que la institucionalidad deba dedicar innecesariamente recursos a analizar propuestas pobremente preparadas o mantener iniciativas privadas con muy poco avance por años por parte del sector privado pero que no terminan de ser rechazadas por presiones distintas a la técnica y mejores prácticas en la evaluación de proyectos.
REFORMA: Regimen de Ingresos : La ley establece de manera explícita fuentes de pago que podrían implementarse en proyectos APP como el pago por disponibilidad, pago por uso o demanda, pagos por construcción y entrega, pagos por volumen de demanda, modelos mixtos y otros considerados segun el proyecto. Anteriormente: No se planteaba de manera explícita. Comentario: Brinda mayor claridad tanto a las instituciones contratantes del Estado, la ANI y los potenciales iniciativistas privados.
REFORMA: Recursos para la Preparación y Contingencias de Proyectos por parte de la ANI: Se establece un Fondo de Capital Privativo que contará año con año con al menos 3% del presupuesto de egresos de inversión del Ministerio de Comunicaciones, Infraestructura y Vivienda más otras transferencias y fuentes indicadas (de este monto un máximo de 10% podrá destinarse a la Cuenta de Operación). Importante que este Fondo no tendrá caracter devolutivo al finalizar el año fiscal por lo que se pueden gestionar en línea con el ciclo de vida de los proyectos APP. Este Fondo se subdivide en 4 Cuentas:
Cuenta de Operación de la ANI: Para gastos de operación y administración. Al entrar en vigencia la Ley el Estado de Guatemala aportará una única vez 50,000,000 de quetzales (aproximadamente US$6.5 millones).
Cuenta de Preinversión: Recursos destinados exclusivamente a las actividades de preinversión. Además del aportes presupuestarios anuales, donaciones u otras fuentes, recibirá cada uno de ellos un 1% del valor final de inversión de los proyectos. Adicionalmente, estos fondos De punto de partida al entrar en vigencia la reforma, el Estado de Guatemala aportará 100,000,000 de quetzales (aproximadamente US$13 millones).
Cuenta para Contingencias: Recursos destinados exclusivamente al pago de contingencias de proyectos. Además del aportes presupuestarios anuales, donaciones u otras fuentes, recibirá cada uno de ellos un 1% del valor final de inversión de los proyectos. De punto de partida al entrar en vigencia la reforma, el Estado de Guatemala aportará 400,000,000 de quetzales (aproximadamente US$52 millones).
Cuenta para Contingencias: Recursos al pago de proyectos o aporte de financiamiento. Se constituirá por recursos provenientes de cobro a usuarios, aportes del Estado, ingresos establecidos en el contrato APP y los intereses generados por el propio fondo. Además se establece el aporte de 2,000,000,000 (US$260 millones) para el Fondo de Garantía de Proyectos.
Anteriormente: No se contaba con recursos de esta naturaleza. Comentario: Esto además de brindar los recursos a la ANI para el impulso del modelo APP, brinda una señal de compromiso con el desarrollo de un pipeline sólido bajo el modelo APP y con los compromisos financieros adquiridos en los contratos que se lleguen a firmar.
REFORMA: Aprobación Legislativa: Se establece que la aprobación del Congreso de la República será solamente para aquellos proyectos que incorporen la provisión de servicios públicos directamente a la población. Adicionalmente se hará como un acto administrativo para validar compromisos futuros de pago. En lo que respecta a municipalidades, no se requiere aprobación legislativa en ningún caso. Anteriormente: Todos los proyectos requerían aprobación del Congreso. Comentario: Si bien hasta cierto punto un contrato aprobado por el Congreso puede brindar teóricamente mayor seguridad, la práctica muestra que se suelen dilatar los procesos de avance de los proyectos (incluso cancelar con cambios de Gobierno) y se enfrenta siempre el riesgo de politizar decisiones estrictamente técnicas.
Este es sin duda un paso clave para relanzar el programa APP de Guatemala, trabajo que deberá hacerse de manera sostenida pero teniendo presente el tiempo adecuado para el desarrollo de este tipo de proyectos. Si desea conocer la más reciente evaluación realizada sobre el marco APP en Guatemala y Centroamérica puede mirar el artículo Infrascope 2023-24: Centroamérica & República Dominicana. Para conocer sobre los marcos legales de la región puede visitar el siguiente artículo Centroamérica: Leyes & Reglamentos para el desarrollo de APP en infraestructura. Adicionalmente se recomienda visitar la entrevista con el director de ANADIE Kevyn Valencia para Republica de Guatemala.