Cuando se plantea financiar proyectos de infraestructura por medio de asociaciones público privadas (APP) se parte, en muchas ocasiones, de premisas y expectativas que no necesariamente están en línea con las características de esta figura. En este breve artículo se presentan respuestas a 5 preguntas básicas que permiten comprender mejor el modelo APP.
1. ¿Es el modelo APP exclusivamente una figura de financiamiento? NO. Parece un tema simple pero es muy común que stakeholders clave de un proyecto APP no tengan claro el alcance de la figura e incluso que se llame APP a cualquier esquema en el que participe el sector privado. Pero eso no es correcto. Partamos del hecho que el Estado siempre ha contratado empresas para ejecutar infraestructuras a través del modelo convencional o tradicional de obra pública. En el modelo convencional el Estado asume por su cuenta el financiamiento y contrata a una empresa privada la construcción de una obra (típicamente asumiendo también el riesgo de diseño), pasando el Estado posteriormente a tomar la responsabilidad del mantenimiento y operación. Es decir, la empresa cobra por la obra y sale.
Por el contrario parte, en una APP el Estado encarga al sector privado el financiar-diseñar-construir-mantener-operar el proyecto por un largo plazo (típicamente entre 20-30 años, pero varía por proyecto), trasladando a la empresa las principales responsabilidades del proyecto con el objetivo de alinear el modelo de negocio privado con el objetivo de lograr brindar un servicio público eficiente y de calidad. Es decir, el modelo APP no es solamente un esquema de financiamiento, sino que es principalmente un instrumento para incorporar la experiencia y capacidad de innovación en la prestación de servicios públicos.
2. ¿Es el modelo APP un atajo para desarrollar proyectos de manera rápida? NO. Si bien es cierto el modelo APP genera las condiciones para incorporar eficiencias por parte del sector privado en la ejecución y operación del proyecto, esto no implica que eso permita “brincarse” las fases de preparación, extensas y poco atractivas al ojo público, pero tan relevantes.
De hecho, la exigencia por parte de los potenciales financiadores requiere que el modelo de negocio se base en sólidos estudios técnicos, legales y financieros. De acuerdo con datos del Infrastructure Monitor 2021 preparado por el Global Infrastructure Hub, la preparación de proyectos es la principal condición para generar mayores niveles de inversión. Un proceso típico toma alrededor de 6 años y un costo que varía de acuerdo a la planificación previa y complejidad del proyecto. Es decir, camino corto no existe, las únicas 2 alternativas son: hacerlo bien o improvisar.
3. ¿Hay garantías reales? NO. Los proyectos APP se financian por medio del esquema de project finance, manteniéndose siempre la propiedad de los activos en propiedad del Estado, es decir, no existen garantías reales para los financiadores. En este contexto, la generación de flujo de caja debe ser suficiente para cubrir los costos operativos y atender el servicio de la deuda (principal e intereses) y generar a su vez recursos para distribuir a los accionistas.
Partiendo del análisis flujo de caja del proyecto (FLCp) y de las sensibilidades realizadas al mismo (dada la asignación y cuantificación de riesgos) se estima la capacidad de endeudamiento del proyecto y por ende también el potencial de generación de rendimiento para acreedores y aportadores de patrimonio. Es importante recordar que dada la prioridad en el pago, únicamente los recursos residuales podrán ser utilizados para pagar dividendos a los accionistas como compensación por los recursos patrimoniales aportados. En este sentido, la estructura óptima de financiamiento pasa por encontrar el equilibrio entre las condiciones buscadas por los financiadores y la expectativa de rendimiento de los accionistas.
4. ¿Una buena estructura financiera implica siempre un buen resultado para el Estado? NO. Claro que ningún gobierno desea pasar por el complicado procesos de contar con contratos APP cuyos modelos de negocio son financieramente insostenibles. Esto implica una desmejora en la calidad de los servicios e incluso en algunos casos el destinar recursos públicos en el rescate de proyectos. Sin embargo, el otro extremo tampoco es deseable. Un proyecto con amplias garantías y poca exigencia para la estructura de negocio puede ser muy cómodo para financiadores y un gran negocio para accionistas pero a costa de las finanzas públicas y por ende de la erosión del valor por dinero (value for money) que puede generar el proyecto. Así que en este caso también se debe tener cuidado con la búsqueda de un equilibrio entre el objetivo que persigue el proyecto y el modelo de negocio asociado.
5. ¿APP es una cuestión del gobierno de turno? NO. La clave como en todo proceso de desarrollo de infraestructura es el sostener en el tiempo una política de Estado que permita disciplina y consistencia de manera tal que durante la vida de los contrato se genere un ambiente de respeto y seguridad. Pero más allá de ello, una política de Estado permite tomar decisiones en línea con los intereses de los contribuyentes y usuarios, sin que la inauguración de proyectos sea el único objetivo a perseguir por parte de los tomadores de decisiones.
Muchas más preguntas se posicionan en torno a esquemas de esta naturaleza, pero lo importante es abrir el debate público y garantizar transparencia absoluta en los procesos.