Las economías de América Latina enfrentan el reto de sostener la inversión en servicios de infraestructura en medio de fuertes presiones sobre las finanzas públicas. En esta coyuntura, toma relevancia la figura del reciclaje de activos como mecanismo para monetizar parte del stock de activos existentes. Este modelo consiste en estructurar una asociación público privada (APP) de un activo público donde el sector privado asume la gestión (no la propiedad), reconociendo a su vez al Estado una contraprestación por el valor del mismo (ligado a la capacidad de generar flujo de caja y las inversiones necesarias).
En este contexto, el FMI (2018), en su informe “Fiscal Monitor 2018: ManagingPublic Wealth, llama a ir más allá del simple análisis de deuda pública para incorporar el aprovechamiento de los activos existentes como una de las alternativas para balancear las finanzas públicas y procurar servicios más eficientes. Concretamente en un análisis de 31 países el FMI estimó que el valor del stock de infraestructura y terrenos públicos de una economía alcanza en promedio un 65% del PIB. De esta manera, inversiones que podrían ser simples obras “gratuitas” que en unos años padezcan del abandono pueden transformarse en activos adecuadamente gestionados que además generen recursos frescos para nuevas inversiones en el corto y mediano plazo.
Optimización de Activos. Para lograrlo Costa Rica cuenta con el modelo de optimización de activos el cual fue incorporado en la reforma a la Ley de Concesiones aprobada en 2019. Este mecanismo consiste en estructurar un contratoalianza público privada (PPP) de un activo público existente donde el sector privado asume los riesgos y la responsabilidad de operación y mantenimiento, pero a su vez paga al Estado una contraprestación por totalidad o parte de lo invertido en la construcción. Además, la legislación establece que los recursos captados por el Estado deberán ser reinvertidos en infraestructura. De esta manera, se obtienen recursos frescos para nuevos proyectos y se garantiza una adecuada gestión de largo plazo. Así por ejemplo, aplicandola optimización de Liberia Barranca podrían levantarse recursos para acometer proyectos en la red vial cantonal de la zona, expandir la infraestructura de salud, el sistema de agua potable, entre otras necesidades. Y claro, esto de la mano con una estructura tarifaria que beneficie con descuento o exenciones a los usuarios de las comunidades a lo largo del proyecto. A este ejemplo pueden sumarse otros proyectos viales, aeropuertos locales, puertos, terrenos públicos sin uso, entre otros. Todo como parte de un programa adecuadamente estructurado para monetizar los activos públicos (sin privatizarlos) que permitiría mantener los niveles de inversión en infraestructura (clave para la competitividad) en un esquema donde el usuario recibe directamente un servicio por los recursos aportados.
Congreso APP BID 2021: Reciclaje de Activos
Para los interesados en el tema les comparto una interesante conversación con que sostuve en conjunto con Gastón Astesiano, Jefe de la Unidad APP del Banco Interamericano de Desarrollo en el marco del Congreso APP 2021.
ALGUNAS CARACTERÍSTICAS CLAVE DEL MODELO:
1) En el Reciclaje de Activos se transfieren riesgos del proyecto. El modelo de reciclaje se basa en un esquema APP en donde el Estado transfiere riesgos del proyecto al concesionario. En este sentido, tanto los objetivos del concesionario como de los financiadores dependerán del éxito en la implementación del modelo de negocio trazado para el proyecto. Por su parte, la titularización se basa en el descuento de los flujos futuros proyectados dentro de los presupuestos o fuentes de ingresos de la institución. En este sentido, quienes invierten en la titularización compran riesgo de repago del Estado o del flujo en específico (ej. la recaudación de un tributo) y no enfrentan riesgo de proyecto.
2) Valoración es distinta. La diferencia de ambos modelos implica también una valoración distinta de dado el perfil de riesgo. En el reciclaje de activos la estimación de la contraprestación al Estado depende de factores como la demanda proyectada, modelo tarifario, costo de operación y mantenimiento, asignación de riesgos y la fortaleza técnica del concedente. Por su parte en una titularización de flujos futuros de una institución pública, la valoración estará sujeta a la predictibilidad de los mismos como parte de la capacidad de pago de la misma o la estabilidad del flujo que vaya a ser descontado. Es distinto valorar un proyecto que valorar la capacidad de pago de una determinada institución estatal.
3) Reciclaje es un esquema de gestión mientras titularización es un instrumento de financiamiento. El modelo de reciclaje de activos además de monetizar activos, permite incorporar la experiencia del sector privado con el objetivo de mejorar la calidad del servicio de la infraestructura reciclada. Esto se logra con la participación del sector privado como accionista del vehículo de propósito especial (SPV por sus siglas en inglés), lo que logra alinear los incentivos de negocio con los objetivos del proyecto. Es decir, mientras el reciclaje de activos es un modelo de gestión, la titularización es un instrumento de financiamiento. Incluso un concesionario podría eventualmente considerar la titularización dentro de la gama de financiamiento a incorporar en la estructura de un modelo de reciclaje.
4. Potencial impacto sobre las finanzas públicas. En el documento publicado por Eurostat en 2016 titulado "Guía para el tratamiento estadístico de PPPs" , los lineamientos indican los elementos que determinan si un proyecto se registra dentro o fuera de las cuentas fiscales del Estado. Concretamente, de los riesgos de Construcción (atrasos, sobre-costos, mala ejecución, etc.), Demanda (menos usuarios de los esperados), Disponibilidad (está en operación el servicio), al menos 2 deben ser trasladados al sector privado, en caso contrario el proyecto deberá ser considerado dentro del balance fiscal del Gobierno. Asimismo, dicha Guía en su página 21 es clara en que en aquellos casos en que el Estado tenga control en la toma de decisiones del SPV deberá registrar el proyecto dentro de su Balance (deuda pública). En este sentido, la diferencia es clara considerando los puntos anteriores.
5. Preparación y análisis poseen alcances distintos. Es claro que el reciclaje de activos requerirá un proceso previo de preparación que considere tanto elementos técnico, financieros, legales y sociales. Estos elementos deberán ser considerados igualmente en los procesos de debida diligencia por parte de los potenciales participantes.
En la presente coyuntura los gobiernos deben activar modelos innovadores para reactivar la actividad económica de una manera fiscalmente sostenible. Por ello es clave conocer el alcance de cada uno de los esquemas aplicables (ninguno es superior a otro per se) con el fin de implementarlos de acuerdo al tipo y necesidades de cada proyecto.