Cuando se trata de carreteras se presenta una mayor resistencia al pago respecto a otras infraestructuras, lo anterior debido a que históricamente la infraestructura vial ha sido desarrollada con cargo a los presupuestos públicos. Por ello las personas se preguntan “por qué debo pagar por algo que siempre ha sido gratuito”. Sin embargo, la realidad muestra que los proyectos “gratuitos” (obra pública tradicional) no son más que obras pagadas por todos (inclusive quienes no la utilizan hoy o bien pagados por futuras generaciones) y que además no consideran necesariamente en su planificación el repago del financiamiento, el mantenimiento, la operación y los riesgos asociados. Al final de cuentas es un resultado más de la cultura donde la única fase relevante parece ser la construcción, olvidando por completo la calidad del servicio.
Pero, más allá de ello, repasemos de manera general los elementos básicos que que Sí y los que No determinan el peaje a cobrar por el desarrollo de un proyecto vial. Este no pretender ser un análisis a profundidad (pues las piezas móviles en estos proyectos son múltiples) pero sí una guía para quienes desean contar con una perspectiva general.
Elementos clave en la determinación del peaje
Tránsito promedio diario (TPD): La cantidad de vehículos y su segmentación por tipo (particulares, pesados, buses, motocicletas) impactará no solamemte el potencial de generación de ingresos, sino también los requerimientos de diseño de la carretera. Esto tanto para el diseño de pavimentos como la complejidad de las estructuras (por ej. si el tipo de demanda requiere de complejos intercambios a desnivel).
Inversión inicial: el costo inicial considera el diseño, construcción, permisos, supervisión, costos financieros de la etapa constructiva, entre otros. En cuanto a inversión inicial, debemos tener mucho cuidado al comparar costo por km entre proyectos. No es lo mismo 1 km de carretera de un carril por sentido en terreno plano que 1km a 3 carriles por sentido con puentes, túneles, pasos a desnivel, etc. Y bueno, también recordar que con la inversión inicial no termina todo, pues el proyecto requiere operación y mantenimiento, renovaciones y gestión de riesgos. En este sentido, no es técnicamente correcto comparar carreteras de peaje simplemente por su longitud, de hecho en este sector cada proyecto posee características propias que los hacen únicos. La otra pregunta que da para todo un debate: ¿tiene sentido económico seguir dependiendo exclusivamente del vehículo y la infraestructura vial? Pero concentrémonos por ahora en el establecimiento del peaje de una carretera…Supongamos que es un sistema de transporte con múltiples alternativas (ferrocarril, autobus, peatonal, etc.).
Operación y mantenimiento (O&M): en las obra pública tradicional (la “gratuita”) este es uno de los elementos que suele relegarse, al ser la inauguración el objetivo principal. Y este es el primer elemento donde se empieza a diferenciar (erróneamente) entre los proyectos de asociación público privada (APP) y obra pública tradicional (OPT). En estos últimos, como mencionamos anteriormente, tipicamente el foco es de manera exclusiva en la construcción resultando en que pocos años o incluso meses después de la inauguración el deterioro se torna marcado (pobre demarcación y señalización, estructuras sucias y posteriormente daños funcionales). Por ello la infraestructura vial bien gestionada requiere de un mantenimiento continuo e intervenciones mayores cada cierto periodo de años. A su vez, la carretera requiere de sistemas de seguridad, de control de tránsito y demás actividades ligadas a la operación del servicio. Lo anterior sin duda tiene un reflejo en la tarifa, la pregunta es ¿queremos servicios de buena calidad? o ¿queremos heredar soluciones en lugare de problemas a las futuras generaciones?
¿Quién asume los riesgos? Suena simple pero es mucho más complejo de comprender que la operación y el mantenimiento. Bajo esquemas de OPT los riesgos (sobrecostos via adendas, atrasos, cierres por lluvias, etc.) suelen ser asumidos totalmente por el Estado, es decir se deben dedicar recursos que de otro modo hubiesen podido destinarse a otros fines (vivienda, seguridad, otras carreteras, etc.). Estos elementos deben sin duda ser considerados en la tarifa, eso sí, dependiendo del esquema de financiamiento y gestión que se emplee.
Modelo de Financiamiento y Gestión. En esquemas tradicionales (OPT) el Estado asume todos los riesgos, sin embargo en un modelo APP El Estado transferirá al sector privado responsabilidades y riesgos significativos. Entre más riesgos se transfieran al sector privado mayor será el rendimiento esperado por el concesionario y más duras las condiciones que impondrán los financiadores. El arte está en lograr un equilibrio que permita que el valor del riesgo transferido será superior al rendimiento que exigirá el sector privado por asumirlo (es decir lograr generar valor por dinero). ¿Quiere esto decir que con OPT las tarifas serán siempre menores? Pues sí, las tarifas pueden ser menores pero es muy probable que el impacto fiscal termine siendo cuantioso y el servicio de mucha menor calidad.
Disposición a Pagar. Como parte de los estudios de demanda se estimará la disposición a pagar de los usuarios. Este considera el valor que dan los usuarios al servicio así como la capacidad de pago de los mismos. Este elemento puede determinar la necesidad de incorporar subsidios, pagos por disponibilidad o ajustes al alcance para que el mismo sea asequible para usuarios y para el Estado, siempre y cuando el beneficio económico lo justifique.
Pero Cuidado. Más allá de la tarifa al preparar, estructurar y negociar un proyecto por APP se deben tener cuidados muy especiales: i) No destruir la asignación de riesgos al garantizarle al concesionario resultados o tasas de rendimiento, protegerlo por completo ante ciertos riesgos, estructurar el contrato con poca precisión y mucha ambiguedad, no promover competencia en la licitación, etc. Es decir, no comenter el error de perder todos los beneficios de una APP por el argumento de “no tengo más opción que hacerlo por APP” o por limitaciones del lado del Estado que dejan en manos del concesionario el establecimiento de las condiciones.
Como se mencionó al inicio del artículo tradicionalmente la infraestructura vial ha sido ampliamente subsidiada por lo que políticamente existirá el incentivo a mantener dicha línea (aún y cuando la estabilidad de las finanzas públicas no lo permitan). Pero es importante que se tenga claridad de la implicación de dicha decisión.
Si lo que se quiere es una tarifa menor, es posible i) reducir el alcance del proyecto, ii) Aportar recursos del Estado para reducir aporte privado (aportes directos o garantías parciales) o bien una combinación de ambas. Y si lo asume el Estado que sea solamente si se justifica que es el mejor modelo en cuanto generación de valor por dinero y programando adecuadamente la operación y mantenimiento (sino el resultado será el de siempre, infraestructura que se inaugura y olvida, impacto fiscal sin control y deterioro del servicio).
Cada proyecto es distinto y es un tema con importantes complejidades multidisciplinarias, por ellos el llamado es siempre a la discusión técnica con visión de largo plazo. Invitados a visitar la sección de infográficos para más información al respecto.