La Guía de Certificaición APP de APMG define este esquema como “Un contrato a largo plazo entre una parte pública y una parte privada para el desarrollo (o mejora significativa o renovación) y gestión de un activo público (incluyendo potencialmente la gestión de un servicio público relacionado), en el que la parte privada asume riesgo significativo y responsabilidad significativa de gestión a lo largo de la vida del contrato, proporciona una parte significativa del financiamiento a su propio riesgo, y la remuneración está vinculada significativamente con el desempeño y / o la demanda o uso del activo o servicio con el fin de alinear los intereses de ambas partes".
Para potenciar los beneficios de esta figura es clave ejecutar un proceso serio de estudios previos y estructuración, el cual requiere de tiempo y recursos financieros. Un estudio de factibilidad puede implicar una inversión de al menos US$1 millón (cifra ilustrativa que depende de múltiples factores). En este contexto, algunos gobiernos con limitaciones presupuestarias y de disponibilidad de equipos técnicos se ven atraídos por la figura de la iniciativa privada o propuestas no solicitadas. ¿En qué consiste? En lugar de que el Estado asuma el rol de impulsar el proyecto y destinar recursos a su preparación, es el sector privado quien propone el proyecto y realiza el estudio a cambio de una ventaja en la licitación o bien de tener garantía de recuperar lo invertido en caso de no resultar ganador.
Pero, este no es el objetivo de la iniciativa privada. Así como el utilizar APP con el argumento de “no tengo dinero” lleva a proyectos mal estructurados y recargados a favor del sector privado, impulsar la iniciativa privada “porque no tengo dinero para estudios” puede resultar en más problemas que beneficios y comprometer el avance de proyectos estratégicos. Es decir, el mal uso de un buen instrumento. En el presente artículo repasaremos de manera breve 5 cuidados que se deben tener a la hora de impulsar APP por iniciativa privada.
Mitos & Cuidados de la Iniciativa Privada
“La Iniciativa Privada ahorra recursos públicos”. De entrada pareciera que la IP permitirá que el proyecto avance sin tener que destinar recursos públicos. No es del todo cierto. El Estado retiene una enorme responsabilidad de supervisar y aprobar o rechazar los estudios que desarrolla el iniciativista o proponente privado. La verdad es que deberá dedicar recursos internos y/o de asesores externos para estas tareas. Y si este instrumento es impulsado por instituciones con poca experiencia y capacidad en APP el proceso será aún más complejo y costoso. Y recordemos que además debe darse un seguimiento y control de los costos incurridos por el iniciativista (¿se cuenta con un proceso claro y definido para esto?) para su reembolso en caso de que corresponda. Lo anterior sin considerar que en caso de no contarse con las capacidades y recursos necesarios, el Estado podría permitir que los proyectos por IP consideren un costo fiscal (garantías y subsidios) que protegen el modelo de negocio pero sin la generación de valor por dinero que se espera en la implementación de APPs.
“La Iniciativa Privada es un proceso mucho más rápido”. Se piensa que por evitar procesos de contratación de estudios la IP es mucho más rápida que la iniciativa pública, sin embargo por lo mencionado en el punto 1 esto no es cierto. De hecho el estudio del Banco Interamericano de Desarrollo “Evidencia regional en el uso del mecanismo de Iniciativas Privadas para el Desarrollo de Infraestructura y mejores prácticas internacionales” muestra una evidencia distinta. En el caso de Brasil, principal mercado APP de América Latina” las IP tardaron 22 meses en materializarse mientras la iniciativa pública 18 meses. Adicionalmente, del total de iniciativas públicas 21% lograron convertirse en un contrato de APP firmado, mientras en el caso de las IP esta cifra fue de apenas 5% (esto implica recursos públicos dedicados a analizar propuestas privadas que no se convierten en realidad). Por otra parte, las IP en muchos casos son promovidas de manera previa en medios de comunicación y/o algunos estratos de toma de decisión política relevante lo que genera una expectativa y puede comprometer el análisis técnico y cambios propuestos por parte de los funcionarios técnicos a cargo de estas tareas. Esto se puede traducir en múltiples iteraciones de análisis del proyecto. Siempre el riesgo es rechazar lo bueno y/o aceptar lo malo.
“La Iniciativa Privada promueve la innovación del sector privado”. La IP debería precisamente ser un mecanismo que permita al sector privado plantear propuestas de servicios y proyectos que el sector público no ha identificado previamente. Sin embargo, el mismo estudio del BID señala que la innovación ha sido limitada pues en aquellos países que no delimitan su uso, las iniciativas han estado orientadas a sectores con poco espacio para innovación. Y en el peor de los casos IP en proyectos que ya habían sido identificados por el sector público previamente.
“Si propone una Iniciativa Privada es porque es un concesionario con capacidad”. Sin procesos claros ni sectores definidos, no habría certeza de que los proponentes sean concesionarios (diferente a ser constructor) con capacidad técnica y financiera y la experiencia en estos procesos. La pregunta sería ¿la empresa que presenta la iniciativa privada, calificaría y sería igual o mejor a mínimo de experiencia y capacidad que yo como Estado esperaría al preparar y licitar un proyecto APP por iniciativa pública? Recordemos que no solamente se debe considerar la propuesta, sino el perfil del proponente.
“Si propongo el proyecto, es un hecho que me lo adjudican” (Mito del Proponente). Sin procesos claros ni sectores definidos, también se puede presentar la idea errónea de que quien propone será casi por un hecho quien resulte adjudicado con el contrato APP. Esto puede impactar negativamente el proceso de revisión de estudios y sin duda alguna la competencia en la licitación, que es realmente de donde se obtienen los beneficios del modelo APP. En este sentido, es clave generar siempre presión competitiva y que el proponente de la IP tenga claro que no es el dueño del potencial contrato APP ni mucho menos dueño de un activo público.
Este artículo no pretende abrir un debate contra la IP, pero sí poner en perspectiva que este es un mecanismo valioso y con mucho potencial para generar innovación en sectores específico o en áreas que el sector público no es capaz de visualizar. Pero, es un error pensar que la IP es un mecanismo para suplantar el rol que le corresponde al Estado en la identificación, preparación y estructuración de proyectos de inversión pública.
