¿Fideicomisos emanan dinero para obra pública?

¿Qué es un fideicomiso y cuáles son sus ventajas?

El fideicomiso se define como la relación jurídica que se configura cuando una persona (FIDEICOMITENTE) transmite la propiedad fiduciaria de bienes determinados a otra (FIDUCIARIO), quien se obliga a ejercerla en beneficio de quien se designe en el contrato como beneficiario (FIDEICOMISARIO), en el cumplimiento de plazo y condiciones pactadas (Cabanellas, 2008).

Es importante además recalcar que los fideicomisos son instrumentos cruciales y trascendentales en el desarrollo de proyectos públicos y privados. Encontramos fideicomisos de garantía, fideicomisos de administración, fideicomisos de titularización, fideicomisos emisores, etc.  Es decir, un instrumento versátil y flexible que colabora en la adecuada gestión financiera de los proyectos.  

“Los fideicomisos poseen características distintivas como la transparencia, la gestión profesional, la separación de los recursos aportados, la creación de un patrimonio separado y a salvado de acreedores externos al fideicomiso y al proceso de liquidación.”

— Francisco M. Pertierra Cánepa

En este sentido, debemos tener claro que no tiene sentido caer en el debate concesión versus fideicomiso pues hablamos de conceptos distintos y de hecho complementarios.

Sí son importantes, pero NO sustituyen a un Concesionario

Entiendo que los lectores especializados en project finance y esquemas de concesión de obra pública (Alianzas Público Privadas -APP), tendrán claro el rol de un fideicomiso dentro de un proyecto.

Sin embargo, particularmente en Costa Rica algunos grupos han desalineado el debate al posicionar en los ciudadanos la idea que los fideicomisos son un esquema que permite prescindir de las empresas concesionarias y a su vez evita el Estado deba aportar equity y garantías en los proyectos. En términos sencillos se ha vendido la idea que los fideicomisos permiten desarrollar grandes proyectos con 0% equity (100% deuda) y sin impacto sobre las finanzas públicas.

El alcance del fideicomiso se ha desvirtuado, posicionándolo como un tipo de fuente de la cual emana el fondeo y financiamiento de un proyecto sin que el promotor (ni un concesionario ni el Estado) deba aportar equity ni asumir algún tipo de riesgo.

¿Fideicomiso financia obras de la Caja Costarricense del Seguro Social (CCSS)?

Los medios de comunicación titulan en días recientes "Fideicomiso de ¢263.000 millones financiará construcción de áreas de salud y almacén para medicinas".  Esta inversión forma parte del acuerdo de Junta Directiva de Agosto 2016 en la cual la CCSS definió los tipos de obras que se gestionarían por medio de fideicomiso de obra pública. 

De nuevo, en la forma como se anuncia el programa, los ciudadanos muy probablemente pensarán que el fideicomiso aportará los recursos y asumirá riesgos para que la CCSS desarrollara los proyectos. Como si el dinero apareciera de forma mágica.  

Analicemos 5 puntos que nos ayudarán a poner en adecuada perspectiva esta herramienta.

1. ¿De dónde sale la plata entonces? Pues de la CCSS. Como fideicomitente la CCSS aportaría los recursos necesarios proveniente de su propio presupuesto, podría aportar terrenos, edificaciones y/o cedería parte de los flujos de caja futuros para algún tipo de estructuración a ser emitida en el mercado de valores.  Es decir el fondeo provendrá 100% de la CCSS.

2. ¿Quién asume los riesgos? La CCSS. Los riesgos propios de los proyectos como atrasos y sobre-costos recaen en la CCSS (fideicomitente) quien estará a cargo de dar las instrucciones necesarias al Banco de Costa Rica, quien actuará como fiduciario.  El Banco de Costa Rica no responderá con su capital por riesgos que se materialicen, pues no es su rol. Recordemos que el rol del fiduciario en este caso está claramente definido como administrador de los recursos y no corresponde al rol propio de quien aporta equity en el caso de concesión de obra pública (Alianza Público Privada). Recordemos además que muy probablemente se contraten las etapas de diseño, construcción y mantenimiento por separado, lo cual dificulta de alguna manera alinear los incentivos de las empresas que contratará el fideicomiso. 

3. ¿Se paga por resultados? No necesariamente. Generalmente los fiduciarios cobran una comisión con base en los recursos administrados. Es decir si hay US$100 millones en las cuentas del fideicomiso y no se ejecutan los proyectos, pues igualmente el fiduciario podría cobrar una comisión. De nuevo, su rol es administrar los recursos y la CCSS como fideicomitente demarcar la cancha y dar las instrucciones.                                                   
4. ¿Si se titularizan flujos futuros el inversionista asume los riesgos del proyecto? No, el riesgo que asume el inversionista sería la capacidad de pago de la CCSS.  En el tanto la CCSS tenga capacidad de pago, el inversionista no tendrá problema. Los sobre-costos o riesgos propios del proyecto se mantienen en la CCSS (considerando lo que pueda transferir por medio de los contratos de construcción).  Es decir, en este tipo de casos el financiamiento está completamente desligado de los resultados del proyecto. Se paga independientemente del avance en ejecución.                                                                        
5. ¿Cuál sería la diferencia con una Concesión? Si la CCSS concesionaria (APP) los proyectos de infraestructura, la empresa concesionaria estaría a cargo de levantar el financiamiento y estaría a cargo de todas las etapas de los proyectos (diseño, construcción, operación, mantenimiento).  Así, la CCSS pagaría durante los años del contrato si y solamente si el concesionario cumple con los resultados y mantiene adecuados niveles de servicio (algo similar a lo que realiza actualmente Uruguay con infraestructura educativa). Los riesgos del proyecto son retenidos por la empresa concesionaria, pues si hay atrasos no hay pago y aún cuando haya sobre-costos el pago será el originalmente pactado de acuerdo a resultados. Y claro, tengamos presente que sin duda en su estructuración, la concesión requerirá de la figura del fideicomiso para la adecuada gestión de los recursos.

En futuros artículos analizaremos casos similares con el fin de propiciar un debate técnico de altura en el cual cada figura se ubique en su adecuada dimensión.  En el cierre de la brecha de inversión en obra pública los Estados deben contar con una amplia gama de alternativas en su "caja de herramientas", cada una con roles y alcances que deben ser claramente comprendidos. 

Derechos Reservados Federico Villalobos 2017.

Bibliografía citada:

• Cabanellas, Guillermo (2008). Diccionario Jurídico Elemental. Buenos Aires, Argentina: Heliasta.
• Pertierra, Francisco (2014). Fideicomiso y Negocios: El Valor Estratégico del Fideicomiso para los Negocios Productivos. Buenos Aires, Argentina: Alfaomega.