El ABC de las APP
Atender el rezago de inversión en infraestructura es clave para potenciar la competitividad del sector productivo y mejorar la calidad de vida de los ciudadanos. Esto requiere no sólo de nuevos proyectos constructivos, sino también de una adecuada gestión de los servicios públicos que se brindarán y de esquemas de inversión compatibles con la sostenibilidad fiscal del país. En este contexto, los contratos de asociación público-privada (APP) constituyen una herramienta fundamental para alcanzar estos objetivos, por lo que vale la pena repasar las características fundamentales de este modelo, su alcance y los cuidados que deben tomarse en cuenta a la hora de su implementación.
1. ¿Qué son las APP? La Guía de Referencia de APP desarrollada por el Banco Mundial y otros organismos multilaterales define las APP como “un contrato de largo plazo entre la empresa privada y una entidad de gobierno para la provisión de un activo o servicio público, dentro del cual la empresa privada asume riesgos significativos y responsabilidades de gestión, con un modelo de negocio donde el pago que reciba el sector privado está ligado al desempeño del servicio de infraestructura provisto”. Esto quiere decir que, a diferencia del modelo de obra pública tradicional (OPT), en donde una empresa construye, cobra y entrega una obra al Estado, en una APP la empresa concesionaria invierte en el desarrollo del proyecto con la expectativa de que una adecuada gestión del servicio le permita recuperar dicha inversión. Pasamos de un esquema constructor a uno de prestación de servicio.
2. ¿Las APP son sólo para países con necesidades fiscales? Existe la premisa de que el modelo APP se utiliza en países donde la situación fiscal está comprometida. Esto es técnicamente incorrecto. El objetivo principal de las APP no es hacer lo que el Estado no pueda pagar, sino garantizar la generación de valor por dinero (VfM por sus siglas en inglés) en tanto en la construcción de la obra como en la provisión del servicio. Esto no implica necesariamente el menor precio, sino un delicado balance entre elementos financieros y no-financieros como calidad, cumplimiento de objetivos, costos de ciclo de vida y transferencia de riesgos al sector privado. Es por ello que existen múltiples ejemplos de programas APP en países ricos como es el caso del Departamento de Transporte en Virginia por medio del “PPP Transportation Act 1995”, Arabia Saudita por medio de la “Ley de Participación del Sector Privado” o el gobierno de Nueva Gales del Sur en Australia con su exitoso programa de reciclaje de activos “Restart NSW Fund Act 2011”. Y podemos sumar a estos ejemplos, otros países referentes en APP como es el caso de Canadá y el Reino Unido.
3. ¿Quiénes participan en las APP? Los modelos APP implican la participación de múltiples actores. El Estado es siempre el dueño del activo de infraestructura y establece por medio del contrato APP los objetivos a cumplir por parte del socio privado. Los concesionarios aportan el capital de riesgo (entre el 20% y el 30% de la inversión) y expertise, tomando las decisiones clave de gestión de la infraestructura durante la vida del contrato, incluyendo a qué empresas constructoras y/o operadores subcontratarán para la ejecución de sus obligaciones contractuales. Por su parte, los financiadores (bancos, fondos de pensión, etc.) proveen el resto de los recursos de manera pasiva con el objetivo de obtener un rendimiento y participando sólo cuando el proyecto ha sido adecuadamente preparado y estructurado.
4. ¿Qué considera la preparación y estructuración de una APP? Para el éxito de un proyecto APP es necesario un minucioso proceso e iterativo de estudios de ingeniería, finanzas, impacto fiscal, legales y socioambientales. El componente de ingeniería pasa por la selección de la mejor alternativa de solución y el diseño de los requerimientos técnicos (no diseño final) e indicadores de desempeño que serán parte del modelo de negocio. Todos estos elementos asociados a su impacto social y ambiental. El apartado financiero analiza si el flujo de caja del proyecto es suficiente para atender las obligaciones contractuales, repagar a los financiadores y generar un rendimiento esperado (no garantizado) para los accionistas según el perfil de riesgo del proyecto y la capacidad de pago de los usuarios y/o del Estado. Por último, una vez definido el modelo de negocio el mismo debe estructurarse en bases de licitación y un borrador de contrato APP. Sin duda todo un proceso que demanda del más alto conocimiento y rigor técnico de parte del Estado si se desea materializar un programa APP robusto.
5. ¿Siempre es mejor una APP?. No existe un mejor mejor per se. La pregunta correcta sería cuál es el modelo ideal para cada proyecto en particular. Con base en el análisis de valor por dinero es posible determinar el potencial la capacidad del modelo APP de generar eficiencia considerando el costo financiero versus el valor de los riesgos transferidos al sector privado. Esta misma práctica debería aplicarse aun cuando se plantee el modelo de obra pública tradicional (OPT) y evitar ese sesgo regulatorio en el cual sólo se debe justificar el modelo cuando se trate de APP.
6. ¿Qué cambios pueden realizarse durante la vida del contrato? Ahora bien, todo contrato APP estará sujeto a ajustes durante su vida, sea por desempeño de las partes o bien por situaciones de fuerza mayor. Sin embargo, es importante que tanto la institución a cargo del proyecto como los entes de control vigilen que dichos cambios no impliquen cambios significativos en la asignación de riesgos que redunden en un alto impacto fiscal. De poco serviría ejecutar APPs si las modificaciones contractuales a lo largo del tiempo terminan destruyendo todo el valor por dinero esperado. No es de recibo que esto no se controle cuando el impacto se traslada a los usuarios y la hacienda pública.
7. ¿Qué hacer cuando el contrato APP está por finalizar? Bajo la misma premisa de eficiencia, es necesario que se determine con antelación suficiente cuál es la estrategia para brindar continuidad al servicio de la forma más eficiente. Entre las alternativas están: i) que el gobierno asuma la gestión; ii) que se extienda el plazo al actual concesionario; iii) que se licite una nueva APP sólo para mantenimiento; o bien iv) que se licite una nueva APP que recicle el activo y genere nuevas inversiones y/o recursos frescos para el Estado.
Las APP constituyen un modelo clave para el desarrollo de infraestructura en nuestros países y su éxito pasa por la transparencia, la madurez política y sobre todo el entendimiento de la rigurosidad técnica que se requiere para su implementación y fiscalización.
MBA. Federico Villalobos Carballo,
Economista Especialista en Infraestructura
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