Mitos de las Concesiones / by Federico Villalobos

Costa Rica al igual que el resto de economías latinoamericanas y del resto del mundo, enfrenta el reto de modernizar su red de infraestructuras a la luz de significativas restricciones presupuestarias y la necesidad de imprimir eficiencia en la prestación de los servicios públicos.  En este contexto, los esquemas de Alianzas Público Privadas (APP) como las concesiones constituyen una herramienta crucial para canalizar los recursos financieros y aprovechar la experiencia del sector privado bajo un modelo que ponga en línea el objetivo de negocio privado con el éxito del proyecto durante su ciclo de vida (preparación, financiamiento, diseño, construcción, operación, mantenimiento).

Lamentablemente, más que buscar resolver puntos críticos como la adecuada preparación de los proyectos (tema que trataremos en futuros artículos), el debate tiende a centrarse en mitos sustentados en sesgos ideológicos o bien el desconocimiento propio de estas figuras. Analicemos algunos de los mitos más extendidos. 

1. Concesionar es privatizar

El European PPP Expertise Centre (2011) en su documento "A Guide to Guidance: Sourcebook for PPPs", define las APP como contratos: i) basados en la provisión de servicios considerando todo el ciclo de vida del proyecto (no solamente la construcción), ii) bajo los cuales se transfiere riesgos al sector privado y iii) donde el pago recibido por el concesionario -sea por medio del cobro de tarifas (ej. peaje), pago directo del gobierno o combinación de ambos- está directamente ligado a los servicios prestados. Es decir, se pasa de un modelo tradicional donde el sector privado es un proveedor (diseña y se va o construye y se va) a uno donde su negocio depende del éxito de largo plazo del proyecto (un atraso, sobrecostos, mala ejecución generan un perjuicio a la expectativa de utilidades de la empresa).

En las APP, los activos son siempre propiedad del Estado, pues recordemos que a cambio de las inversiones realizadas, el Estado brinda al concesionario el derecho de gestionar el negocio propio del proyecto. La estructura de financiamiento del proyecto se fundamenta en los flujos de caja libre generados, pues ni los terrenos ni ninguno de los activos podrán jamás ser utilizados por el concesionario como una garantía.

Recordemos y tengamos presente esto: los activos se mantienen siempre como propiedad del Estado. Asimismo, no olvidemos el Estado siempre ha contratado empresas privadas para el desarrollo de los proyectos, lo que cambia con las APP es el nivel de responsabilidad que se le da al sector privado, al dejar de ser simples proveedores. 

 

2. Concesiones son para países pobres con incapacidad Estatal

Otro de los mitos recurrentes es aquel argumento según el cual la única razón para utilizar la figura de la concesión es el no poseer la suficiente flexibilidad fiscal ni la capacidad estatal para la ejecución mediante el modelo convencional.  Sin embargo, todos los países a nivel mundial y principalmente aquellos de alto ingreso pertenecientes a la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OECD) utilizan de manera regular los esquemas APP. La OECD (2007) en su publicación "OECD Principles for Private Sector Participation in Infrastructure" establece los 23 lineamientos para el desarrollo de esquemas APP en el desarrollo de infraestructura, indicando en el Principio #1 que toda decisión entre modelo convencional y modelo APP debe basarse en un análisis costo beneficio. Es decir, ahí no entra en juego la ideología ni el simple hecho de hay o no dinero, sino la elección del modelo que garantice eficiencia en el uso de los recursos públicos (usuarios o contribuyentes) y un servicio de alta calidad.

 

Hoy en día podemos hacer una lista grande y extensa de países que utilizan de manera  recurrente y dinámica o que están incorporando recientemente las figuras APP (concesión): Canadá, Reino Unido, Corea del Sur, Australia, Estados Unidos, Noruega, España, China Emirátos Árabes Unidos, Suráfrica, Qatar, Colombia, Perú, Chile, Uruguay. Prácticamente la totalidad de las economías modernas, con estructuras estatales sólidas y con gran capacidad económica utilizan las figuras de participación privada, pues su objetivo es generar eficiencias en la provisión de los servicios públicos y por ende una optimización de los recursos pagados por los contribuyentes y/o usuarios. Un país que se niegue a ver esta realidad sencillamente se estaría condenando al rezago en su red de infraestructuras, pasando a ser un espectador de los avances de sus competidores económicos.

 

3. No necesitamos concesiones porque tenemos fondos de pensión

Otro de los típico, "¿para qué concesionar si estamos nadando en recursos ociosos de las pensiones?".  Veamos. Los proyectos de infraestructura pueden constituir un “match perfecto” con la visión de largo plazo de fondos de pensión y otros inversionistas institucionales, ofreciendo un horizontede inversión de varias décadas, protección ante fluctuaciones en el ciclo económico y en general una mejora en la frontera eficiente de sus portafolios.  Sin embargo, debemos tener el cuidado necesario para evitar que tentaciones de carácter político consideren estos recursos como una especie de “caja chica”, de bajo costo financiero y disponible para el desarrollo de proyectos bajo criterios populistas.  Recordemos que el objetivo de los fondos de pensión es optimizar la gestión de los recursos aportados por sus afiliados, quienes poseen la expectativa de obtener en el futuro un flujo adecuado en su fase de retiro. En este sentido, los fondos se comportarán como cualquier otro inversionista y participarán en proyectos bien estructurados donde exista un concesionario que en su función de accionistas asuma los principales riesgos y se encargue de la gestión del proyecto.

Quienes conocen el proyecto de APM Terminals en Moín, Costa Rica, deberán preguntarse ¿podemos sacar al concesionario y decirle a un fondo de pensión local que desarrolle el proyecto y asuma el rol que tiene hoy los holandeses?, la respuesta evidente es NO. Los fondos de pensión son un actor que como inversionista son compatibles con el modelo de concesión, pero no un sustituto. Habrá quienes digan que fondos de pensión compraron Globalvía, concesionario de la Ruta 27 en Costa Rica, ese es un tema muy distinto, pues son fondos de grandes dimensiones, con amplio historial en el sector infraestructura, asociados con empresas del sector y que no invirtieron en un proyecto específico sino que compraron una empresa concesionaria con un amplio portafolio de proyectos. 

La misma lógica incorrecta de quienes plantean que las concesiones pueden ser sustituidas por los fondos de pensión, es la misma que los lleva a afirmar que los bancos locales no deben financiar concesiones. Los bancos al igual que los fondos de pensión son inversionistas que entrarán en un proyecto de acuerdo al plan de negocio, la experiencia del concesionario, el aporte de recursos propios del concesionario y su compromiso con potenciales aportes futuros y la seguridad jurídica que brinde el país. 

 

Es más barato que se financie el Estado

Otro mito recurrente a las APP es el que dicta que los proyectos bajo gestión pública siempre serán menos costosos dado el acceso a recursos "baratos" por parte del Estado. Para entender el papel de las APP en contraposición a dicho argumento es necesario tomar en cuenta que el Estado siempre tendrá el poder de incrementar impuestos (taxingpower) y/o de reducir la calidad y cantidad de servicios públicos (ie. contribuyentes asumen los riesgos) para atender compromisos con sus acreedores. Es decir, aunque el proyecto muestre una alta probabilidad de enfrentar sobre-costos y/o una menor generación de ingresos, los acreedores no solicitarán rendimiento adicional por dicho riesgo, pues serán los contribuyentes quienes terminan asumiendo la totalidad de los riesgos (Boyer et ál, 2013, The Valuation of Public Projects: Risk, Cost of Financing and Cost of Capital). En otras palabras, mientras el Estado garantice todo, da lo mismo financiar un obelisco en el medio de un desierto que una carretera de alto impacto económico.  

Comparar el costo de endeudamiento público con el rendimiento esperado por un concesionario en su calidad de accionista, es sencillamente un grave error técnico, pues no se comparan "manzanas con manzanas". 

 No necesitamos concesiones porque están los fideicomisos 

En años recientes se ha generado una discusión sin sentido de "Concesión versus Fideicomiso",  la cual también saca de contexto el rol de los fiduciarios como parte de los proyectos de concesión y no la idea errónea de plantearlos como sustitutos. En términos generales, la estructuración financiera requiere que el concesionario aporte entre un 10% y un 30% de la inversión inicial (como mínimo), asimismo, el concesionario asume durante toda la vida riesgos inherentes del proyecto (es decir podría tener que inyectar recursos adicionales para enfrentar dichos eventos) y aportará su capacidad de gestión al proyecto. Asimismo el concesionario será con base en su experiencia y capacidad quien determine a quién, cómo y cuánto pagar en caso de requerir subcontratar algunos elementos, sin tener que consultarle esto al Estado. Preguntémonos entonces, ¿un banco puede hacer esto? ¿un banco es experto en gestionar proyectos como accionista? ¿aportará un banco recursos como si fuese accionista? ¿qué impacto tiene sobre las finanzas públicas? Estos temas los iremos ampliando y los tocamos también inicialmente en el post "Y si sacamos a los concesionarios?

Habrá quienes digan que el Instituto Costarricense de Electricidad (ICE) ya lo hizo. Si analizan la estructura, el ICE aporta su capacidad de gestión y asume todos los riesgos (no lo hace el fiduciario), mientras el inversionista únicamente valora la capacidad de pago del ICE, pues el ICE les pagará periódicamente pase lo que pase con los costos y la generación del proyecto. Es decir, se financia al ICE y no al proyecto. En este sentido, los fideicomisos son figuras valiosas como un complemento pero no son un sustituto de las Alianzas Público Privadas. Pongamos los elementos en su real dimensión para no generar expectativas que no se cumplan y golpeen la credibilidad del ciudadano.

 

Siempre existirá espacio de mejora en lo que respecta al desarrollo de infraestructura y provisión de servicios públicos, pero los ajustes y cambios necesarios deben plantearse a la luz de realidades y no de pasiones y mitos que distorsionan el debate, generan expectativas irreales y dilatan la toma de decisiones. En futuros artículos iremos profundizando en estos temas por medio del análisis técnico de los elementos en el financiamiento y gestión de obra pública.

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